2001년 중앙연구원 대토론회 자료집

김대중정부 노동관련 정책평가

일 시 : 2001. 10. 24(수) 오후 2시

장 소 : 한국노총 8층 대강당

한국노총 중앙연구원

< 행사순서 >

□ 식전행사 - 사회 : 강익구 한국노총 중앙연구원 운영실장

2＞00∼2＞10    위원장 인사말

2＞10           발표자 및 토론자 소개

□ 본 행사 - 사회 : 김대환 인하대 경상대 학장

2＞15∼3＞05    제1-1부 공공, 금융부문 발표 및 토론

□발제자＞공공부문 - 김성희 한국노총중앙연구원 연구조정실장

□토론자＞김성구 한신대 국제경제학과 교수

박종구 기획예산처 공공관리단장

□발제자＞금융부문 - 신동민 한국노총중앙연구원 초빙연구위원

□토론자＞김상조 한성대 무역학과 교수

김석동 금융감독위원회 감독정책국장

3＞05∼3＞55    제1-2부 고용, 복지부문 발표 및 토론

□발제자＞고용부문 - 권혜자 한국노총 중앙연구원 책임연구원

□토론자＞김장호 숙명여대 경제학과 교수

노민기 노동부 고용총괄심의관

□발제자＞사회복지부문 - 엄규숙 한국노총중앙연구원 연구위원

□토론자＞백종만 전북대 사회복지학과 교수

신홍권 보건복지부 기초생활보장심의관

3＞55∼4＞10    휴 식

4＞10∼5＞30    제2부 총괄 평가 및 토론

□발제자＞총괄 : 조천복 한국노총 사무총장겸 중앙연구원장

□토론자＞이미경 민 주 당 제3정조위원장

전재희 한나라당 제3정조위원장

장상환 민주노동당 정책위원장

5＞30           행사종료

<제목차례>

◑ 김대중정부의 공공부문 구조조정 정책평가·1

김성희 한국노총 중앙연구원 연구조정실장

·공공부문 구조조정의 내용과 평가 (요약)	1

1. 들어가는 말	3

2. 공공부문 구조개편의 흐름과 개혁방향의 설정	4

3. 정부의 공공부문 추진계획과 추진과정	8

4. 공공부문 구조조정의 추진결과와 평가(I): 민영화	10

1) 민영화 추진 현황	12

2) 정부의 공기업 민영화정책 평가	14

5. 공공부문 구조조정의 추진 결과와 평가(II): 공기업 경영혁신	17

1) 공공부문 경역혁신의 주요내용	17

2) 공기업부문 경영혁신 평가	22

6. 맺는 말: 공공부문 개혁은 공공부문 당사자를 주체로 해야	26

<주요 참고자료>	29

<표  1> 공기업 구조조정 추진계획	8

<표  2> 정부출연/위탁/보조연구기관 구조조정 추진계획	9

<표  3> 정부출연연구기관 구조조정 추진계획	9

<표  4> 지방공기업 구조조정 추진계획	10

<표  5> 26개 모기업 구조조정방안 분류(1998년)	11

<표  6> 공공부문 민영화 추진계획(1998-2002)	12

<표  7> 공기업(모기업)민영화 현황	14

<표  8> 2000년 하반기 민영화관련 주요기관(1999)	15

<표  9> 공공부문 인력감축 계획과 실적(1998-2000)	18

<표 10> 공기업 인력감축 실적	19

<표 11> 인력감축 현황	19

<표 12> 2000년 정부투자기관 인건비 예산편성내역	20

<표 13> 공기업 기업복지 축소계획	20

<표 14> 공공부문개혁 2단계	22

<표 15> 공무원인력 감축규모 국제비교	23

<표 16> 공공부문 인력삼감 상황	23

<표 17> 경영혁신 추진실적 평가기준	24

<표 18> 정부투자기관(13개) 경영현황 비교	27

◑ 김대중정부의 금융구조조정 정책 평가·30

신동민 한국노총 중앙연구원 초빙연구위원

Ⅰ. 서 론	30

1. 글을 시작하며	30

2. DJ정부이전의 한국경제상황	30

3. IMF 구제금융과 한국경제	32

Ⅱ. DJ정부의 주요 금융구조조정정책	33

1. IMF에 의해 강요된 주요 금융구조조정 정책	33

2. 주요 금융구조조정 추진현황	35

Ⅲ. DJ정부의 금융구조조정정책 평가	40

1. 금융구조조정 방향의 문제점	40

2. 한국현실에 맞지 않는 금융정책의 무비판적 수용	44

3. 대형화논리를 앞세운 무리한 금융기관 합병	46

4. 또 다른 대형화논리로서의 금융지주회사 도입	51

5. 무리한 금융기관 퇴출정책 추진	53

6. 은행지배구조 문제점과 낙하산 인사	54

7. 공적자금과 관련된 문제점	57

8. 인원감축위주의 금융구조조정	60

Ⅳ. 논의를 맺으며	62

1. 노동단체와 시민단체의 대응	62

2. 금융구조조정 4년을 정리하며	62

<참고문헌>	65

<표 2-1> 은행 구조조정 현황	38

<표 2-2> 금융구조조정 추진현황	39

<표 3-1> 앵글로아메리칸 모델과 라인형 모델 비교	41

<표 3-2> 주요 금융관련기관 낙하산 인사사례 (2000.1월 ∼ 현재)	56

<표 3-3> 공적자금 지원실적	57

<표 3-4> 추가조성공적자금 동의안 대비 사용실적	58

<표 3-5> 금융기관의 인원감축 현황	61

◑ 김대중정부의 고용정책 평가·66

권혜자 한국노총 중앙연구원 책임연구원

1. 문제제기	66

2. DJ의 고용정책 개관	67

3. 일자리 유지 정책과 정규직 인력감축의 수행	71

1) 고용유지를 위한 기업 지원	72

2) 공공부문 인력감축	73

3) 금융부문 인력감축	76

4) 민간부문 인력감축	78

4. 일자리 연계 정책과 구인-구직의 불일치	80

1) 공공 취업알선 서비스 확충과 취업알선율	81

2) 직업훈련의 취업 연계 효과	85

5. 일자리 창출과 실업률 축소은폐	87

1) 단기적 일자리 창출방안으로서의 채용장려금 기업지원	88

2) 공공근로 사업을 통한 실업률 축소효과	91

3) 정부의 정규직 고용창출 대책 부재와 비정규직 확대의 방치	94

6. 요약 및 결론	97

<표 1> ILO 방식의 실업률과 실업자수	68

<표 2> 실업대책 주요 사업	69

<표 3> 연도별 실업대책 예산과 수혜자	70

<표 4> 공공부문의 인원 감축 계획과 실적	74

<표 5> 주요국 공공부문의 인원감축 규모와 소요기간	74

<표 6> DJ 정부 3년간 공무원 수의 변화	74

<표 7> DJ 정부 3년간 분야별 공무원수의 증감	75

<표 8> 금융부문 인력의 변화	76

<표 9> 외환위기 이후 금융산업의 퇴직현황	76

<표 10> 금융부문의 고용형태별 신규채용 현황	77

<표 11> 전직 1년 미만 실업자의 실직 이유	78

<표 12> 전직 1년 미만 실업자의 전직 종사상 지위	79

<표 13> 2000년 기준 매출액 순위 50대기업의 4년간 종업원수 변동	80

<표 14> 직업훈련 및 취업알선에 투여된 연도별 예산	81

<표 15> 공공직업안정기관 및 직업안정요원 수 추이	82

<표 15-1> 연도별 취업알선률 및 취업률	82

<표 15-2> 구인 구직의 불일치(1999)	83

<표 16> 실업자의 구직 방법	84

<표 17> 성별 신규 실업자 및 1년 이상 전직 실업자의 비중	85

<표 18> 연령별 훈련실시 및 취업현황	86

<표 19> 1인당 연간 직업 훈련 비용	87

<표 20> 기업에 대한 채용장려금	90

<표 21> 고학력 미취업자에 대한 정부의 실업대책 개요	90

<표 22> 공공근로사업을 통한 단기 일자리 제공의 예산 및 수혜자	91

<표 23> 공공근로자의 전직별 분포	91

<표 23> 연간 공공근로자 수와 은폐된 실업자수	92

<표 24> 공공근로로 축소된 실업률과 실업자수	93

<표 25> 취업자의 종사상 지위별 증감	94

<표 26> 교육정도별 신규 실업자 및 장기실업자의 비중	96

<부표 1> 연도별 실업대책 예산과 예상 수혜자	102

<부표 2> 2001년 실업대책 예산 및 수혜인원	102

<부표 3> 실업자 대상별 사회안전망	103

<부표 4> DJ 정부의 노동정책 자체 평가	104

<그림 1> 임금노동자의 고용형태별 변화(1997년 1/4분기와 2001년 1/4분기의 비교)	95

<그림 2> 임금 노동자와 비정규직 비중	95

◑ 김대중정부의 사회복지정책 평가·105

엄규숙 한국노총 중앙연구원 연구위원

Ⅰ. 들어가는 글 : 연구목적 및 문제제기	105

Ⅱ. DJ 정부의 사회복지정책의 이념과 등장배경	107

Ⅲ. DJ 정부 사회복지정책의 주요내용과 경제위기 이후 복지수요의 변화	113

1. DJ 정부 사회복지정책의 주요내용	113

2. 경제위기 이후 사회복지 수요의 변화	117

Ⅳ. 복지정책의 분야별 평가 : 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스	129

1. 사회보험	129

2. 공공부조	143

3. 사회복지서비스 - 민영화로의 길?	146

Ⅴ. DJ 정부 사회복지정책 평가	150

< 참고문헌 >	155

<표 1> 국민복지기획단이 제시한 □삶의 질 세계화를 위한 국민복지의 기본구상(안)□의 개요	113

<표 2> 정부기관별 생산적 복지에 대한 견해	115

<표 3> 국민복지기본구상과 DJ의 사회복지관련 공약 비교	110

<표 4> 제 1기 노사정위원회 고용, 사회복지 관련 합의 사항	114

<표 5> DJ 정부의 사회복지정책 프로그램 개관	116

<표 6> 실업급여 소정급여일수	124

<표 7> 산업별, 종사상지위별 취업자수, 1998 - 2000	123

<표 8> 주요 비정형근로자 실태조사 결과	124

<표 9> 최근 소득분위 별 소득 추이(해당년도 3/4분기 기준)	125

<표 10> 소득분배 및 빈곤율 변화	125

<표 11> 가구주 직업별 도시 근로자 가구 근로소득과 가계지출 추이	126

<표 12> 최저생계비와 차상위계층 결정선	127

<표 13> 빈곤층과 차상위 계층	128

<표 14> 사회보험 적용범위 확대현황	130

<표 15> 사업장 및 가입자 현황 (2001.8)	131

<표 16> 국민연금 지역가입자 중 납부예외자 추이	132

<표 17> 지역가입자 납부예외 사유 (2000년 10월말 현재)	133

<표 18> 가입종별 국민연금 평균소득월액	134

<표 19> 도시지역 가입자 유형별 평균신고소득	135

<표 20> 도시지역 가입자 유형별 소득신고현황	135

<표 21> 도시가구유형별 평균 가계소비지출추이	136

<표 22> 근로자가구의 경상소득 대비 가계지출 비중으로 계산한 자영자가구소득(추정치)	136

<표 23> 고용보험적용범위 확대 및 적용율	137

<표 24> 사업장 규모별 사업체종사자수 대비 고용보험 적용자	138

<표 25> 고용보험 및 산재보험의 적용사업장수와 적용대상자수(2001년 8월 기준)	140

<표 26> 산업별 산재보험 및 고용보험 가입자 분포, 1998∼1999	141

<표 27> 사회보험 가입 및 노동조건 적용률	142

<표 28> 사회안전망 프로그램별 월 보호자(실업자 기준)	143

<표 29> 공공부조제도의 변화	146

<표 30> 공공직업안정기관 및 직업안정요원 수 추이	147

<표 31> OECD국가의 적극적 실업대책 사업의 지출비율과 1998∼2001년 한국 실업대책 예산구성 비교	147

<표 32> 자활사업 관련기관 예산의 구성(2000)	149

<표 33> 재정 충당의 항목별 비중(1999년)	149

<그림 1> 실업자 수 및 실업률 변동 추이	117

<그림 2> 실업자의 구성 I	119

<그림 3> 실업자의 구성 II	119

<그림 4> 1년 미만 전직 실업자의 종사상 지위 구성 변화	120

<그림 5> 취업자의 종사상지위 구성 변화추이	121

<그림 6> 임금근로자의 구성변화 추이	122

<그림 7> 공적연금 적용자 추이	131

<그림 8> 국민연금 사업장 및 지역가입자 소득등급별 분포	133

<그림 9> 사업장규모별 고용보험 미적용자 분포 (1999)	139

<그림 10> 의존인구와 부양인구 변화 1965∼2000	154

<그림 11> 의존인구와 부양인구 변화 2005∼2030	154

김대중정부의 공공부문 구조조정 정책평가

김성희 한국노총중앙연구원 연구조정실장

공공부문

공공부문 구조조정의 내용과 평가 (요약)

○ 김대중정부의 공공부문 정책에 대한 평가는 공공부문이 가지는 공공성이라는 근본적 가치를 무시하고 훼손한, 신자유주의 정책방향임. 또한 신자유주의 논리로 제시된 구조조정 정책 자체가 현실적합성과 타당성마저 결여하고 있다는 데 심각성이 있음. 무엇보다 해외매각 중심의 민영화와 인원감축 중심의 경영혁신을 골자로 하는 공공부문 구조조정 정책은 공공부문 개혁의 비전을 제시하지 못했음.

○ 민영화의 논리적 근거나 현실 타당성을 결여하고 있음.

- □주인 부재에 따른 비효율성의 문제는 주인을 찾아줌으로써 근본적으로 해결할 수 있다□(기획예산처, 2001. 10. 8)는 주장에는 세 가지 정도 의문을 제기할 수 있음.

- 첫째, 그 주인은 어디에 있는가 하는 점으로 과거 국민주 방식의 실패 등의 경험을 통해 재벌과 해외자본 외에 주인을 찾아 줄 수 없음을 정부도 알고 있을 것임.

둘째, 한국 재벌의 경우 주인-대리인의 문제를 설정하기도 어려울 정도로 소유지배구조의 총체적 난맥상을 보여주고 있음. 따라서 공공부문의 비효율이 시장체제에 노출되면서 치유된다는 가정은 재벌 인수의 경우 성립하지 않음.

셋째, 해외자본만이 공공부문의 비효율성을 치유할 해법인 시장성과 기업성을 대표하게 됨. □기간산업 해외매각□에 대한 심각한 우려가 제기됨. 기간산업의 범위를 매우 좁게 규정한다 하더라도 전기, 통신, 철도, 가스 등 국가 중추산업에 대해 해외매각 중심의 민영화 정책을 펴는 것은 과연 □분별이 있는 정책인가□하는 의문이 제기됨. 정부의 해명에도 불구하고 헐값매각에 대한 비판이 제기될 만한 사례가 다수 존재.

- 지배구조와 관련해서도 정부는 공공부문의 방만함의 근거가 부족한 시장지향성과 기업성 때문이라고 지적. 현실에서 공공부문의 경영은 낙하산 인사나 정부와의 불협화음으로 인한 공기업 경영자의 중도 하차 등 정치성이 강한 특징으로 인해 왜곡되고 있음. 이제까지 명분상으로 제시되기만 했을 뿐 공공부문 책임경영제가 한번도 시행된 적이 없음.

- 민영화의 기준을 기업성이 강한 기업부터, 시장실패의 비용과 공공부문 비효율의 비용을 평가해 후자가 클 경우라고 제시하고 있음. 그러나 기업성에 대한 평가의 기준이 없으며 자의적임. 또한 공공부문의 이점이라고 할 수 있는 국가정책기능 수행과 공공성에 대한 평가에 대해서는 전혀 고려하지 않음으로 인해 □근거가 없는 막연한 신념으로서 민영화론□에 근거하고 있음. 민영화는 무조건적인 절대선으로 제시될 뿐.

○ 공공부문 경영혁신 방침은 일방적, 획일적, 외형적 성과주의의 표본.

- 구조조정 실행방침은 인건비 절감, 예산절감 등 비용절감에 초점을 두고 있음. 공공부문의 고용을 통해 고실업과 경기침체기에 가지는 내수촉진 등의 수요견인 역할이나 고용완충지대로서의 의미에 대해서는 거론되지 않음.

- 공공부문의 방만한 경영이 총예산의 4%에 미달하는 인건비 요인 때문이라고 진단하고 이에 초점을 맞추는 주장은 가시적 성과주의에 집착한 정책임.

- 기획예산처를 중심으로 공공부문 개혁의 계획적이고 체계적인 접근과 추진체제를 달성한다고 하지만, 일방적이고 획일적인 지침과 예산 불이익 조처라는 칼을 통해 목표달성을 독려하는 외에 예전과 구별되는 성격은 두드러지지 않음.

- 인원감축을 가장 쉬운 비용절감 수단으로 보는 정책, 정규직의 비정규직화 등 고용유연화를 부추기는 역할을 공공부문이 우선적으로 시행하고 있음.

○ 공공부문의 이해당사자를 주체로 하지 않는 개혁은 성공할 수 없다.

- 민영화 대상 선정, 구조조정 방향 설정, 인원감축과 예산삭감 필요성 등에 대해 획일적으로 진단하고 있으며 해당 부문의 특성과 중요성에 대해 전혀 구별하지 않고 민영화 일변도, 인원감축 일변도, 비용축소 일변도의 정책방향이 선험적으로 규정되어 제시되었을 뿐임.

- 공공부문 종사자 특히, 노동자와 노동조합을 개혁대상으로 삼으면서 획일적, 일방적으로 추진되는 공공부문 구조조정은 개혁의 의미보다 개혁에 따른 더 많은 문제를 야기하고 있는 실정임.

- 사회적 필수재로서 공공재에 대한 이해를 갖춘 공공부문의 책임있는 경영자, 공공부문 종사자를 대표하는 노동조합, 공공이익을 판단할 시민단체의 대표가 참여하는 공공적 의사결정기구를 통해 □책임있는 책임경영제□를 실행할 기반을 형성하는 노력이 필요.

1. 들어가는 말

한국 경제는 1997년 말에 역사상 초유의 금융위기를 맞이하였다. 이제까지 경험해 보지 못하였던 기업도산, 실업대란을 맞아야 했다. 이와 때를 같이하여 등장한 김대중정부는 이 위기의 극복을 위하여 역대 어느 정부와도 구별되는 대대적인 구조조정을 입안하였다. 이 구조조정은 공공, 금융, 기업, 노동 등 4개 부문으로 나뉘어 1998년 초부터 강도 높게 추진되고 있다. 이를 바탕으로 심각한 위기 상황에서 벗어날 수 있었다는 긍정적인 평가와 함께 경제의 불안정구조가 항상화되었다는 양면적인 평가가 내려지고 있다. 어쨌든 이러한 성과나 과실은 많은 희생을 대가로 이루어졌다. 언제 다시 엄습할 지 모르는 금융위기 혹은 금융불안이 항상화 되었다고 볼 수도 있다. 외환위기라는 불가피한 이유가 있긴 하였지만 자본시장이 더욱 자유화되어 우리나라에 대한 해외자본의 영향력이 더욱 강해졌기 때문이다.

2000년 발표된 한 보고서에 의하면, 올해 안에 외국계 증권사의 국내시장 점유율이 곧 30%에 이를 것으로 예상되고, 8월 말 현재 외국인이 보유한 국내주식의 시가총액은 75조 2,000억원으로 전체의 30.1%를 차지하고 있다. 또한 대다수 시중은행에 외국자본이 진출, 외환·국민·하나·제일은행은 제1대주주가 외국인이고, 외환·주택·제일은행 등은 경영에도 참여하고 있다. 외국자본은 금융분야뿐만 아니라 국내기업에 대한 인수합병(M&A)·자본제휴 등을 통한 사업영업 및 기업규모 확대도 추구하고 있다. 석유화학·제지·식품 등의 업종에서는 외자계가 50% 이상 시장을 점유하고 있다. 이러한 상황에서 외환위기 이후 외국인 주식거래가 국내주가를 크게 좌우하고 있으며, 외국계 금융기관들은 국내시장이 불안해지면 신속하게 철수하는 대규모 자금이탈의 위험이 항존하고 있다(삼성경제연구원, 2000).

정부는 해외자본 유치와 선진 국제경영기법을 도입한다는 명분 하에 증권시장의 자유화조치와 국내기업의 해외매각을 적극적으로 추진해 왔다. 그 결과 이제 우리나라 주식·금융시장은 국제금융자본에 더욱 깊게 편입되어, 우리의 주식·금융시장은 해외금융자본의 일거수 일투족에 영향을 받게 된 것이다. 게다가 사회구조적으로는 부의 불평등이 더욱 심화되었고, 주식투기, 집단이해의 노골화(의약분업), 노사갈등 등 사회통합에 부정적인 징조들이 드러나고 있다. 비록 경제F위기라는 상황을 고려한다해도, 국가정책의 기본방향은 경제안정과 사회통합을 제도화하는 것에 두어져야 한다(김대환, 2000).

과연 현재까지의 구조조정이 우리나라의 경제안정을 강화하고 사회통합을 증진시키는 방향으로 올바르게 나아가고 있는가?  특히, 공공부문과 관련해서는 과연 해외매각 중심의 민영화와 인원감축 중심의 경영체질 개선을 통해 공공부문의 개혁의 비전이 제시되었다고 볼 수 있는가?

2. 공공부문 구조개편의 흐름과 개혁방향의 설정

1980년대 이후 전세계적으로 공공부문 구조조정이 주요한 의제로 떠올랐다. 2차대전 이후에는 정부의 역할과 사회복지에 대한 국민의 요구가 커짐에 따라 □공공의 이익□을 국가가 직접 생산, 관리한다는 명목으로 공공부문이 크게 성장하였었다. 70년대 후반 석유위기를 기점으로 공공부문의 비효율성을 비판하는 목소리가 높아지면서 이제는 오히려 □작은 정부□를 요구하며 가능한 공공부문을 축소하려는 노력이 세계 여러 곳에서 추진되고 있다(오건호, 2000a).

이러한 배경에는 공공부문의 비대화, 정부의 재정위기 등의 경제적 이유가 크게 작용하였다. 또한 공공부문 노조운동을 견제하기 위한 사회정치적 이유, 그리고 사회주의권의 몰락이라는 이데올로기적 이유 등도 존재하였다. 어떠한 이유가 근본적인 것인지에 대해서는 논란이 분분할 수 있지만, 중요한 것은 이들 세 요인 모두 □시장의 효율성□에 대한 강한 지지를 기반으로 삼고 있다는 점이다.

정부의 선량한 사용자 모델로부터 이탈은 70년대 경제위기를 반영한다. 또한 80년대 경제 위기의 상황에서 유럽의 일부 국가는 케인즈주의의 경기역행적 정책으로부터 신자유주의적 경제정책으로 전환하기도 했다. 민영화와 상업화, 분권화의 흐름으로 나타나는 유연화압력은 정도의 차이는 있지만 90년대 중반에 들어와 유럽 전체로 확산되면서 공공부문의 비효율성에 대한 시장논리적 비판이 가열되고 있다. 과거에 공공부문은 시장영향력을 덜 받았으며 정치사회적 흐름에 영향을 많이 받았으나, 이제 비시장적 요인의 영향력은 줄고 국제경제적 조건과 기술혁신의 영향력에 더 많이 노출되게 되었다(김성희, 1996).

기존 사회민주주의나 케인즈주의는 자본주의 시장원리를 사회경제의 기본원리로 삼지만 시장의 □한계□를 보완하는 탈시장 영역을 적절하게 조화시키고자 하였다. 이때 공공부문은 시장의 수익성원리에 의거하지 않고 공공적 생산을 목적으로 하는 일종의 탈시장부문으로 인정되었다. 그러나 80년대 이후 등장한 새로운 추세는 시장과 공공부문의 적절한 조화를 실패한 것으로 단정한다. 즉, 시장경쟁원리에 의거하지 못했던 공공부문은 타성과 비효율의 온상으로 간주되었다. 실제로 국민의 공공복리를 시장을 통하지 않고 공공부문을 통해 직접 제공하려 하였던 사회민주주의 정부는 재정위기에 처해 있었고, 공공부문 노조운동은 국가정책을 마비시키는 막강한 □권력□으로 등장한 상황이었다. 80년대 이후 이러한 문제들은 모두 시장의 원리에 충직히 따르지 않았던 것에서 기인한다는 주장이 힘을 가지게 되었다. 이 주장에 의하면, 시장의 원리를 극대화하는 것이 최상의 사회재조직 대안이라고 천명된다. 이제 시장의 극대화가 20세기를 마무리하는 구조조정의 원리로 부상한 것이다. 이러한 새로운 시장주의를 보통 신자유주의로 칭한다(오건호, 2000).

하지만 이러한 신자유주의적 구조조정은 상당한 사회적 비용을 수반하는 것이었다. 특히, 공공부문 구조조정의 결과 상당한 인력이 감축되었고, 이에 대한 노동자와 노동조합의 반발은 매우 거세었다. 이 때문에 80년대 이후 신자유주의적 구조조정이 추진된 나라에서의 노사관계 갈등은 민간부문이 아니라 공공부문에서 크게 발생하고 있다.

공공부문 노사관계는 일련의 시기적인 변화를 통해 전개되었다. 2차대전후 복지국가와 같은 정부의 기능과 재정의 확대로 인해 공공부문은 지속적으로 성장하였고 고용비중도 증대되었다. 70년대 석유위기 이후 정부 재정위기와 인플레 압력이 가중되는 가운데 소득정책이 전개되면서 공공부문의 노동조건이 상대적으로 악화되었다. 이 때 공공부문의 임금결정원리로서 적용되던 임금대등성 원리가 약화되고 공공부문에 임금통제가 이루어졌다. 또한 이 시기에 유럽 대부분의 국가에서 노사관계의 제도화가 이루어져 공공부문이 누리던 고용상의 이점이 민간부문으로 전이되면서 공공부문의 노동조건은 상대적으로 악화되는 상황으로 반전되었다. 노사관계의 제도화로 인해 공공부문에도 조직화가 이루어지고 교섭권이 인정되게 되었는데, 공공부문 노동운동의 활성화는 이런 제도화와 함께 공공부문 노동조건의 상대적 악화로 인해 더욱 촉진되었다. 노동조건의 상대적 악화와 조직력, 교섭의 증대는 공공부문의 노동쟁의가 빈발하게 되는 원인으로 작용하였다. 신보수주의 정부의 등장을 위시한 80, 90년대의 국가구조재편의 흐름은 공공부문에도 유연화 압력이 가해져 양부문의 구분을 모호하게 만들었으며 공공부문 노조의 교섭구조와 조직구조에 변화를 초래하고 있다. 이로 인해 공공부문의 노동운동은 대규모 쟁의가 발생하는 갈등적 노사관계의 양상으로 변모하고 있다(김성희, 1996).

김대중정부가 추진하고 있는 공공부문 구조조정의 경우도 1980년대 세계적인 추세로 자리잡은, 그리고 영국에서 전형적으로 드러났던 신자유주의적 성격을 지니고 있다. 정부는 공공부문의 부실, 타성, 특권 등을 비판하면서 이러한 비효율성의 원인을 시장경쟁의 부재에서 찾고 있다. 그러나 노동조합은 오히려 정부의 정치적 고려나 과도한 규제가 공공부문의 개혁을 가로막고 있다며, 현재 진행중인 구조조정에 반발하고 있는 상황이다.

신자유주의 공공부문 구조조정과 함께 서구에서 공공부문 노사관계가 갈등의 핵으로 등장했듯이, 한국에서도 공공부문 노동운동이 활성화되는 배경도 동일한 맥락에서 이해할 수 있다. 공공부문 노동자들은 이전까지 양호한 복지제도와 고용안정성을 기반으로 공공부문을 자신의 평생직장으로 여겼었다. 그러나 200년까지 김대중정부 3년 동안 131,082명의 인원이 감축되었으며 이는 당초 정원 700,428명의 18.7%를 감축한 수준이다.

과연 이러한 공공부문 구조조정을 총괄적으로 어떻게 평가할 수 있을까? 공공부문의 구조조정은 미룰 수 없는 과제라고 한다. 그러나 중요한 것은 구조조정 자체가 아니라, □어떠한□ 구조조정인가에 있다. 구조개혁에 미치지 못하고 다만 인원감축에만 의존하는 구조조정정책만으로는 공공부문의 미래상을 제시하지 못한다. 과연 김대중정부의 공공부문 구조조정은 무엇을 남겼는가?

공공부문 개혁방향에 대한 논란은 소유구조, 지배구조, 운영방향과 관련되어 있다. □공공성-효율성□의 관계를 어떻게 보는가 하는 관점의 문제가 세 가지 문제 모두와 관련되어 있다. 이데올로기적 차이가 매우 크기 때문에 이를 전제해야 하지만 다른 한편 이데올로기적 차이를 사상하고서도 평가해야 할 필요성이 있다. 공공부문 구조조정 방향과 관련해서 공공부문의 제일가치로서 공공성을 든다고 하더라도 낙하산 인사나 정권안정 차원의 정치적 고려와 같은 현재 모습대로의 공공부문 운영방식을 모두 수긍하는 것이 아니며, 효율성 지상주의의 입장에서도 해외매각과 인원감축 일변도의 정책 방향을 모두 수긍하는 것도 아니기 때문이다. 김대중정부의 공공부문 정책에 대한 평가는 공공부문이 가지는 공공성이라는 근본적 가치를 무시하고 훼손한, 신자유주의 정책방향이라는 점에만 그치지 않는다. 신자유주의 논리로 제시된 구조조정 정책 자체가 현실적합성과 타당성을 결여하고 있다.

소유구조와 관련해서 정부의 주장은 □주인이 없어서 경영이 방만□하며, 따라서 □공기업(공공부문)에 주인을 찾아주어야 한다□는 논리로 요약된다. 공공부문의 존재 이유인 □시장 실패□의 이점과 □공기업의 비효율□이라는 손실을 비교하여 전자가 크다면 공공부문이 존재가치가 있지만, 반대의 경우 민영화가 필요하다고 주장한다(기획예산처 2001. 10. 8). 그러나 시장실패의 이점과 공기업의 비효율을 과연 어떻게 비교할 수 있으며, 그 판단의 기준은 무엇인지에 대해서는 아무런 구체적인 정보도 제시하지 않는다. □기업성(시장성)이 높은 공기업은 민영화하는 것을 원칙□으로 하며, 경쟁체제 조성 등 여건을 마련한 후 민영화하는 것이 바람직한 기관은 일단 공기업으로 존속하게 하되,  인력감축, 조직슬림화, 외부위탁, 사업조정 등 강력한 구조조정을 추진하면서 동시에 기업성이 강한 일부 부문에 대해 매각 또는 민간위탁을 추진토록 한다고 밝히고 있다(기획예산처, 2001. 10. 8).

□주인 부재에 따른 비효율성의 문제는 주인을 찾아줌으로써 근본적으로 해결할 수 있다□(기획예산처, 2001. 10. 8)는 주장에는 세 가지 정도 의문을 제기할 수 있다. 첫째, 그 주인은 어디에 있는가 하는 점이다. 과거 국민주 방식의 실패 등의 경험을 통해 재벌과 해외자본 외에 주인을 찾아 줄 수 없음을 정부도 알고 있을 것이다. 둘째, 한국 재벌의 경우 주인-대리인의 문제를 설정하기도 어려울 정도로 소유지배구조의 총체적 난맥상을 보여주고 있다. 공공부문의 복잡한 주인-대리인 관계의 사슬보다 훨씬 심각한 도덕적 해이 현상도 나타난다. 과연 □재벌체제인 한국에 시장이 존재하는가□하는 의문과, 공공부문의 비효율이 시장체제에 노출되면서 치유된다는 가정은 재벌 인수의 경우 성립하지 않는다는 사실에 답할 필요가 있다. 셋째, 해외자본만이 공공부문의 비효율성을 치유할 해법인 시장성과 기업성을 대표하게 된다. 그러나 □기간산업 해외매각□에 대한 심각한 우려가 여러 견지에서 제기되고 있다. 기간산업의 범위를 매우 좁게 규정한다 하더라도 전기, 통신, 철도, 가스 등 국가 중추산업에 대해 해외매각 중심의 민영화 정책을 펴는 것은 과연 □분별이 있는 정책인가□에 대해 답할 필요가 있다.

한편 정부는 공기업 민영화 정책의 효과를 해외 신인도 제고, 총 52..1억불(또는 80억불)의 외화수입 확보, 총 3조 4,881억원(또는 6.8조원)의 재정수입 확보를 들고 있다. 아울러 헐값 매각 시비와 관련해서 국내주가 대비 총 7,200억원의 해외프리미엄을 확보하였다고 주장한다(기획예산처, 2001. 10. 08). 그러나 2000년 9월 7일 증권거래소가 밝힌 바에 의하면, 뉴욕 상장 한국기업의 프리미엄율은 1998년 중에는 100%대로 국내주가와 엇비슷했으나 1999년에 50% 수준으로 낮아졌고, 2000년 들어 들어 더욱 낮아져 10~20%대로 저조한 상태이다.

) 동일한 기획예산처 자료에서 두 가지 수치가 동시에 제시되고 있다.

지배구조와 관련해서도 정부는 공공부문의 방만함의 근거가 부족한 시장지향성과 기업성 때문이라고 지적하며, 자회사 통폐합이나 민영화 등을 동반한 분할 민영화 정책을 해법으로 제시한다. 하지만 □관료주의, 무사안일주의 등의 폐해는 재벌 등 사적 대기업에도 못지 않으며□, 따라서 이에 대한 대안은 □분할 민영화가 아니라 오히려 그런 경영이완(혹은 도덕적 해이)이 발생하지 않도록 전문경영인에 대한 책임 경영을 보장하고, 종업원의 도덕성과 생산성을 담보할 수 있도록 보수체계와 유인체계를 개발하고 소속감을 고취하는 등 경영체제와 발상을 전환하는 것이 중요하다□(김윤자, 2001). 더구나 공공부문의 경영은 낙하산 인사나 정부와의 불협화음으로 인한 공기업 경영자의 중도 하차 등 정치성이 강한 특징으로 인해 왜곡되는 것이 현실이다. 정부도 책임경영제를 주창하고 있지만 실제로 그 도입효과는 미미하며 정치적 고려가 낳는 상황의존성이라는 요소로 인해 제대로 실행되지 않는다. 정부투자기관 운영위는 무자격자나 정부관계자가 참여하는 거수기에 불과한 실정이다(정부투자기관노동조합연맹, 2000). 공공성의 담지자로서의 공공부문의 특징과 시장도입 효과를 용인하여 양 측면을 조화하는 □공공참여형 책임경영제□라는 대안조차 전혀 고려되지 않는 실정이다. 아울러 이제까지 명분상으로 제시되기만 했을 뿐 공공부문 책임경영제 도입을 제대로 한번도 시행해 본 적도 없다는 점을 확인해 둘 필요가 있다.

구조조정 실행방침과 관련해서 공공부문의 운영원칙을 인건비 절감, 예산절감 등 비용절감에 초점을 두고 있다. 공공부문의 고용을 통해 고실업과 경기침체기에 가지는 내수촉진 등의 수요견인 역할이나 고용완충지대로서의 의미에 대해서는 거론조차 되지 않는다. 더구나 공공부문의 방만한 경영이 총예산의 4%에 미달하는 인건비 요인 때문이라고 진단하고 이에 초점을 맞추는 주장은 가시적 성과주의에 집착한 정책으로 보인다. 기획예산처를 중심으로 공공부문 개혁의 계획적이고 체계적인 접근과 추진체제를 달성한다고 하지만, 일방적이고 획일적인 지침과 예산 불이익 조처라는 칼을 통해 목표달성을 독려하는 외에 차별적인 성격은 두드러지지 않는다. 민영화 대상 선정, 구조조정 방향 설정, 인원감축과 예산삭감 필요성 등에 대해 획일적으로 진단하고 있으며 해당 부문의 특성과 중요성에 대해 전혀 구별하지 않고 민영화 일변도, 인원감축 일변도, 비용축소 일변도의 정책방향이 선험적으로 규정되어 제시되었을 뿐이다.

3. 정부의 공공부문 추진계획과 추진과정

IMF금융위기와 함께 출범한 김대중정부는 신정부 100대 국정과제를 설정하며 의욕적인 출발을 내딛었다. 김대중정부는 금융, 공공, 기업, 노동 등의 4개 영역을 핵심적 구조조정 대상으로 삼고 IMF가 제시한 구조조정방안을 □모범적□으로 따르는 채무자가 되었다.

특히 대통령은 공공부문의 구조조정을 □혁명적□으로 진행하라고 지시할 만큼 공공부문 개혁을 강조하며 구조조정을 독려하고 있다. 자본과 노동측의 반발로 어려움이 발생할 것이 예상되는 다른 세 부문을 선도하기 위해서라도 정부가 실질적인 고용주인 공공부문에서 구조조정의 모범을 보여야 하기 때문이다.

정부의 공공부문 구조조정이 본격적으로 추진된 것은 1998년 4월부터이다. 동년 2월 대통령 직속기관으로 출범하여 4대부문 구조조정을 주관하게 된 기획예산위원회는 4월에 대통령 업무보고 시 정부공공기관에 대한 구조조정을 보고하였고, 이후 각 부문별로 구조조정계획이 발표되기 시작하였다. 정부는 1998년 4월 3일에 정부출연연구기관, 4월 17일에 공기업에게 경영혁신자료 제출을 요청하였다. 이후 각 기관이 제출한 자료들을 검토하는 과정을 마친 후, 5월에 정부출연연구기관 경영혁신방안, 7, 8월에 공기업 민영화 및 경영혁신 계획, 8월에 정부출연/위탁기관 경영혁신 계획, 10월에 지방공사 경영혁신 계획을 확정발표하였고, 11-12월부터 추진실적을 점검해 나가기 시작하였다.

각 부문별 경영혁신 추진계획을 보면, 1998년부터 2000년까지 3년 동안을 구조조정기간으로 설정하고, 매년 단계적 세부목표가 명시되어 있다. 1999년부터는 부문별 경영혁신과 공기업 민영화의 실적을 점검하는 회의가 정기적으로 열리고 있다. 각 부문별로 구조조정 내용을 살펴보자.

첫째, 공기업의 경우 현행 24개 공기업(모기업) 중 13개, 산하 75개 자회사중 67개를 민영화하는 대대적인 민영화계획이 발표되었다. 이에따라 포항종합제철, 한국통신, 한국전력 등 주요한 국가독점기업이 민영화되기로 확정되었다. 또한 경영혁신대상 19개 공기업에서 총 28,813명(20.1%)의 인원감축이 결정되었다.

<표 1> 공기업 구조조정 추진계획
		현행	구조조정 이후	비고
기관수	모기업	24개	13개	5개 완전민영화, 6개 단계적 민영화
	자회사	75개	8개	민영화 및 통폐합
인원수 (5개 완전민영기업을 제외한 19개 모기업)		143,063명	114,250명	28,813명(20.1%) 감원
- 기획예산처 19981002

둘째, 정부산하기관(정부출연/위탁/보조연구기관)의 경우, 정부는 이들 기관들이 비효율적으로 운영되고 낮은 수준의 서비스제공으로 국민부담이 가중되고 있다고 평가하면서, 유사중복기능의 통폐합, 민영화, 경쟁체제 도입, 인력감축 등의 구조조정계획을 마련하였다(기획예산처 19980817). 이에 따라 총 133개의 기관중 27개 폐지되어 2001년에 106개로 줄어들고, 고용인원도 총 13,000명(24.1%)이 감원될 예정이다. 이를 통해 약 8천억원의 예산절감효과를 거둔다는 것이다.

<표 2> 정부출연/위탁/보조연구기관 구조조정 추진계획
	1998	1999	2001	비고
기관수	133개	112개	106개	27개 축소
인원수	54.000명	45,000명	41,000명	13,000명(24.1%)감원
순재정지원	3.6조원	3.1조원	2.8조원	8천억원 절감
국민부담경감	회비, 수수료, 부가금 등 인하 또는 중단			7,800억원
- 기획예산처 19980817

셋째, 정부출연연구기관의 경우, 정부는 정부출연연구기관의 기능이 상당부분 중복되고, 연구기관의 자율적 책임경영체제가 미비하며, 연구조직의 유연성이 부족하다고 지적한다. 이에 따라 종래 각 연구기관별로 만들어진 개별 출연(硏) 설치법을 폐지하고 정부출연연구기관을 총괄하는 □정부출연연구기관관리기본법□(가칭)을 제정하여 통합관리틀을 마련할 계획이다. 구조조정의 결과 경상비의 20%가량이 절감될 것으로 기대되었다.

<표 3> 정부출연연구기관 구조조정 추진계획
	현행	조정	비고
기관역할	출연기능의 중복	고유기능별로 역할 구분	통폐합보다는 역할 전문화
경상비		20%수준 삭감	유사중복기능의 조정으로 인한 경상비 절감
- 기획예산처 19980513

넷째, 지방공기업의 경우, 현행 80개 지방공사를 68개로 12개 축소하고, 인원수도 총 8,103명(22.8%)을 감축할 예정이다. 이러한 인원감축과 후생복지제도의 개선을 통하여 총 1,900억원의 수지개선을 달성할 예정이다. 지방공기업의 경우 투자/출자 주체가 지방자치단체임에도 불구하고 중앙기획기관인 기획예산위가 지방공기업의 구조조정까지 주관한다는 점이 특이하다.

<표 4> 지방공기업 구조조정 추진계획
	현행	구조조정	비고
기관수	80개	68개	12개 축소
인원수	35,514명	27,411명	8,103명(22.8%) 감원
수지개선효과	인원감축, 퇴직금/보수체계 등 제도개선		1,900억원
- 기획예산처 19981002

정부의 공공부문 구조조정은 1999년과 2000년에 이르기까지 차질 없이 진행되고 있는 것으로 평가된다. 2001년의 경우 상시 구조조정체제로 전환해서 지난 3년간 이행실적을 총점검하고 예산 배정과 연계해 실행을 독려해 가고 있다. 이미 기획예산처는 2000년 9월에 각 공공기관별로 구조조정 추진실적을 평가하여 내년 예산에 연계하는 조치를 취하여 재정통제를 가하기 시작하였다. 게다가 감사원은 9월에 공기업 경영구조 개선실태 감사결과를 발표하여 기획예산처 지침이 각 공기업에서 집행되고 있는 지를 감사하고 있는 실정이다.

4. 공공부문 구조조정의 추진결과와 평가(I): 민영화

정부의 공공부문 구조조정은 공기업, 정부산하기관, 정부출연연구기관, 지방공기업 등 4개 기관을 중심으로 추진되고 있지만, 구조조정을 대표하고 있는 핵심대상은 공기업부문이다. 공기업부문은 전력, 통신, 가스 등 사회서비스를 직접 생산하여 개별 국민에게 공급 혹은 판매하는 국가독점산업이다. 따라서 공기업부문은 다른 공공부문과 비교하여 상대적으로 □시장화(Marketization)□가 가능한 영역이다. 이 때문에 공공부문의 구조조정에 시장원리를 도입하려는 김대중정부의 공공부문 구조조정정책이 본격적으로 적용될 수 있는 영역도 공기업부문이다.

정부는 1998년 4월부터 관련부처가 제출한 공기업관련 자료와 감사원이 수행한 □공기업 경영구조 실태 성과감사□(1998. 6. 22)에 기반하여 공기업부문의 구조조정방안을 7월, 8월 두차례에 걸쳐 발표하였다. 이 방안은 26개 공기업(모기업)에 대한 구조조정의 기본골격을 정한 것으로서 현재까지 유지되고 있다.

<표 5> 26개 모기업 구조조정방안 분류 (1998년)
	완전 민영화	단계적 민영화	경영혁신	자체 구조조정	계
대상모기업	포항종합제철 한국중공업 한국종합화학 한국종합기술금융 국정교과서	한국전기통신공사 한국담배인삼공사 한국전력공사 한국가스공사 대한송유관공사 한국지역난방공사	한국관광공사 한국석유개발공사 한국수자원공사 한국토지공사 대한석탄공사 농어촌진흥공사 대한무역투자진흥공사 농수산물유통공사 대한주택공사 한국도로공사 한국감정원 한국조폐공사 대하광업진흥공사	한국방송공사 서울신문
모기업수	5개	6개	13개	2개	26개
인원수	28,310	111,054	32,009	6,818	178,191
- 기회예산위(19980804)

정부가 추진하려는 공공부문 구조조정 내용을 요약하면, □민영화□와 □경영혁신□이다. 공공성보다는 기업성이 강한 공기업은 민영화하여 주인있는 책임경영을 실현케 하고, 공공적 성격이 강해서 민영화대상에서 제외된 공기업의 경우에는 강도높은 경영혁신을 통해 경영효율화를 추진한다는 것이다.

정부는 총 108개의 검토대상 공기업(정부투자기업과 정부출자기업) 중에서 11개 모기업과 대부분의 자회사를 민영화대상으로 확정하였다. 한편 경영혁신 대상으로 선정한 공기업에서는 각 기관의 유사중복기능을 통폐합하여 조직과 인력을 슬림화하고 간섭과 규제를 최소화하여 책임경영체제를 확립하려는 것을 목표를 밝히고 있다. 이를 통하여 정부는 긍극적으로 공공부문을 성과관리가 확립되는 기업형조직으로 구축하여 개혁을 선도하고, 동시에 현재 과도하게 성장한 공공부문의 규모를 점차 축소한다는 것이다(기획예산위 19990804).

민영화와 경영혁신을 공기업 대상별로 분류하면, 즉각 민영화대상인 5개 모기업은 매각중심으로 구조조정이 추진되어 민영화대상기업 분류되고, 단계적 민영화대상인 6개 모기업과 산하 자회사는 부분적으로 매각을 진행하면서 동시에 경영혁신을 추진하게 된다. 따라서 즉각 민영화대상기업은 5개 모기업이고, 경영혁신대상기업은 단계적 민영화대상 기업 6개를 포함하여 총 19개 모기업이다.

1) 민영화 추진 현황

민영화대상 공기업은 즉각적 민영화기업과 단계적 민영화기업으로 구분되어 있다. 전자에는 □기업성□이 강하여 바로 민영화가 가능한 포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서 등의 5개 모기업과 33개의 자회사가 해당되고, 후자에는 규모가 크거나 민영화준비가 부족하여 단계적으로 민영화되는 한국전기통신공사, 담배인삼공사 등 6개 모기업과 28개의 자회사가 속한다. 정부의 민영화계획에 의하면, 민영화가 완료되는 2002년에 공기업 수는 모기업이 현재 24개에서 13개로, 자회사는 75개에서 8개로 줄어들게 된다.

) 당초 단계적 민영화 대상에 포함되었던 대한송유관공사는 예정대로 2000년에 자회사인 한국송유관(주)와 통합 후 정부지분 매각 형태로 민영화됨. 이로써 11개 민영화대상 모기업 중 6개의 민영화가 완료되었고 추진중인 공기업은 5개가 되었다.

또한 모기업의 기능 중에서도 주변적이거나 분할이 가능한 부분은 적극적으로 민간위탁(outsourcing)을 추진키로 하였다. 한국통신의 경우는 단말기 유지보수, 수리접수□지원□관리 분야, 기타 민원업무 일부, 한국전력의 경우에는 발전소□변전소 건설부문, S□W설계, 감리 등 전산부문, 한국가스공사는 시설경비업무, 차량□홍보□전산, 생활관 및 홍보관 운영, 한국도로공사는 통행료징수, 일상 유지보수 일부 등이 곧 민간에 위탁될 예정이다.

정부의 민영화정책은 일부 출연□위탁기관과 지방공기업에게도 적용된다. 아래<표 6>에서처럼, 시장성이 강한 일부 기업들은 민영화되거나 민간위탁으로 넘겨질 계획이다. 그 결과 출연□위탁기관수는 133개에서 106개로 줄어들고, 지방공기업수는 80개에서 68개로 감소하게 된다.

<표 6> 공공부문 민영화 추진계획(1998-2002)
공공부문	주요민영화 기업		주요민간위탁기업	비고
공기업	즉각적	포항종합제철, 한국중공업, 한국종합화학, 한국종합기술금융, 국정교과서	한국통신(단말기유지보수, 지원□관리분야 등) 한국전력(발전소□변전소 건설 부문 등) 도로공사(통행료징수 등)	모회사: 24 --> 13 자회사: 75 --> 8
	단계적	한국전기통신공사, 담배인삼공사, 한국가스공사, 한국전력공사, 한국지역난방공사, 대한송유관공사
출연□위탁기관	공항주차관리, 스포츠TV, 경마진흥, 한국항만기술단, 환경시설관리공당		뉴서울골프장, 88관광개발, 오색그린야드호텔, 올림픽파크텔, 천안리조트	기관수: 133 --> 106
지방공기업	안성축산진흥공사, 경강종합관광개발공사, 철원농특산물유통공사		이천의료원, 마산의료원, 군산의료원	기관수: 80 --> 68
계				기관수: 312 --> 195
- 기획예산위(19980703; 19981002; 19980817) 참조.

우리나라에서 공기업 민영화정책은 1980년대이래 역대정부에서 지속되어온 정책이다. 80년대 초반에 주요 시중은행들이 민영화되었고, 87년에 국민주방식으로 한전, 포철의 일부주식이 매각되었다. 뒤이어 김영삼정부는 집권초기에 □민영화추진대책위원회□까지 구성하며 대대적인 민영화를 계획하였으나 96년에 공기업 민영화정책을 포기하기에 이른다. 민영화를 반대하는 노동조합의 저항도 거세었고, 공기업내부의 반발과 함께 대기업 특혜시비, 경제력 집중 문제 등이 제기되었기 때문이다. 게다가 취약한 국내 주식시장구조 때문에 한국통신이나 포항제철 등의 거대매물이 주가를 하락시킬 것이라는 우려도 크게 작용했다(진 념, 1998).

김대중정부의 민영화정책기조는 국내총생산(GDP)의 8-9%에 달하는 공기업의 비중을 가능한 축소하려는 것으로 과거 정부가 내세우던 민영화논리를 계승한 것이다. 그럼에도 현 정부의 민영화정책은 과거의 것과 비교하며 두 가지 중요한 차이를 지니고 있다.

하나는 과거의 민영화정책에서 부정적인 것으로 간주되던 해외매각을 가장 적극적인 민영화방법으로 채택되고 있다는 점이다. 정부가 민영화를 추진하는 중요한 이유는 해외자금의 조달이다. 즉 민영화는 과대성장한 공기업부문을 시장으로 전환한다는 신자유주의적 경제정책원리와 더불어 외자를 얻는 중요한 통로로 설정되어 있다.

해외매각이 예상되는 11개 공기업의 매각대금을 추정한 분석결과를 보면, 한국전력(전력설비)이 81억-103억 달러, 한국통신(정부지분 40%)이 34억-36억 달러, 포항제철(정부지분 29.7%) 12억-13억 달러 등 총 174억-220억 달러에 이른다(산업연구원, 1998). 또한 해외매각의 방식은 외자유치라는 이점뿐만 아니라 민영화가 미칠 수 있는 주식시장의 교란요인을 최소화할 것으로 기대되었다.

정부의 민영화정책의 두 번째 특징은 IMF금융위기를 타개하는 구조조정의 핵심정책으로 민영화가 위치지워져 있어 민영화를 실행하려는 정부의 정책의지가 매우 강하다는 점이다. IMF금융위기를 대처하는 구조조정을 신자유주의적 방향으로 확정한 김대중정부에게 공공부문의 민영화는 가장 정책기조에 부합하는 방안이 되었다. 이 때문에 민영화정책은 해당기업의 노동조합의 반발에도 불구하고 기획예산추진위원회의 주도하에 □일방적□으로 결정되고 추진되고 있다.

정부는 기회예산위원장과 관계부처차관으로 구성된 □공기업민영화추진위원회□를 구성하여 1998년 7월 16일에 1차 회의를 개최한 이래, 이후 공기업민영화과정을 점검하고 있다. 또한 각 관계부처별로는 1급공무원(팀장), 해당공기업 집행간부, 전문가 등으로 구성된 □공기업민영화실무추진팀□도 운영하고 있다.

<표 7> 공기업(모기업) 민영화 현황
대상공기업	매각일자	인수자	매각금액	매각규모
남해화학	98.9.30	농협	3,000억원	100%
국정교과서	98.11.5	대한교과서	447억원	100%
포항제철	98.12.11	해외DR	3.5억불
한국종합기술금융	99.1.21	미래와 사람	93억원	100%
한국전력	99.3.26	해외DR	7.5억불	5.0%
한국통신	99.5.26	해외DR	24.9억불	14.5%
포항제철	99.7.14	해외DR	10.1억불	8.0%
담배인삼공사	99.9.30	국내일반공모	9,623억원
가스공사	99.12.6	국내일반공모	9,900억원
포항제철	99.12.28	자사주매각	3,618억원

2) 정부의 공기업 민영화정책 평가

아래<표 8>에서처럼, 정부는 공기업 민영화를 통하여 총 6조 8천억원의 재정수입을 확보하였다(기획예산처, 2001. 10. 08). 이러한 성과에 기초하여 정부 스스로 민영화일정이 당초 계획대로 정상추진중이라고 평가한다. 그러나 공기업의 민영화는 단순히 공기업의 소유를 민간에 매각하는 이전행위만을 가리키지 않는다. 공기업 민영화는 해당기업 민영화의 정당성, 민영화과정에서 발생하는 이해조정, 매수자의 성격, 매각가격 등 여러 측면에서 종합적으로 검토되어야 한다. 공기업 민영화과정에서 드러난 문제점들을 살펴보자.

) 동일 날짜의 또 다른 자료에는 3조 8천억원의 재정수입임을 밝히고 있다. 또한 2000년 기획예산처 자료에서는 98-99년 기간 동안 9조 3천억원의 매각수입을 얻었다고 한다. 재정수입이 계속 민영화가 추진되면서 줄어든다는 것인지, 또한 동일 날짜에 무슨 평가 기준으로 액수가 2배 가량 차이가 낳을 수 있는지 이해가 가지 않는 대목이다.

(1) 무비판적 민영화론: 과도한 시장주의

현재 공기업 민영화정책에서 가장 심각한 문제는 정부가 민영화를 추진하면서도 □민영화론□이 부재하다는 점이다. 정부는 공기업은 시장경쟁에 노출되지 않기 때문에 주인의식이 결여되어 방만한 경영을 행하게 되고, 시장기업은 경쟁논리에 입각하여 효율성을 극대화할 것이라는 신자유주의적 믿음에 의거하여 민영화를 절대선으로 천명할 뿐이다.

이러한 시장주의 이데올로기는 1980년대 이후 사회주의권의 몰락, 자본주의국가내 공공부문의 부실이 드러나면서 큰 힘을 얻어온 것이 사실이다. 그러나 공공부문이 문제를 안고 있다는 사실과 민영화가 효율적이다라는 것은 별개의 문제이다. 공공부문의 문제가 과연 시장경쟁의 부재해서 발생한 것이었는 지, 아니면 공공부문내 운영이 부당하게 이루어졌기 때문인지가 꼼꼼히 분석되어야 한다.

<표 8> 2000년 하반기 민영화관련 주요기관 (1999)
대상	당기순이익	전년대비 증가율	부채비율
한국전력	1조 4,679억	33.0%	111.5%
한국통신	3,289억	48.2%	76.0%
한국가스	2,503억	33.0%	64.9%
철도청	-2,510억	21.9%	17.3%

예를 들어, 민영화가 추진 중인 전력과 가스의 경우 상당한 흑자기업임은 주지의 사실이다. 즉 공기업이기 때문에 부실하다는 주장은 별다른 설득력이 없다. 따라서 왜 이런 알짜기업을 민영화해야 하는 지에 대해서 정부가 정당한 논리를 제시하고 국민의 동의를 거쳐야 한다. 그렇지 않을 경우, 이들이 민영화되는 이유는 흑자기업이라는 것, 해외자본이 눈독을 들일 수 있는 우량기업이기 때문이라는 비판을 면하기 힘들다. 만약 경영구조내 부패나 관료성이 드러난다면 그것은 민영화 문제와 별개로 현재의 공기업체제내에서도 적합한 감사체계를 거쳐 개선할 수 있는 문제이다.

다른 경우의 예로, 철도청의 경우 매년 2, 3천억원의 적자를 내는 부실기관으로 간주되고 있다. 따라서 이러한 적자기관을 민영화하는 것만이 철도산업을 되살릴 수 있다는 민영화논리가 주장되고 있다. 그러나 철도청의 적자는 경영비효율에서 발생하는 것이 아니다. 이미 탁월한 경영개선으로 민간부문에서도 여러차례 우수기관으로 평가받고 있다. 그럼에도 불구하고 적자가 누적되는 것은 정부가 법에 정해진 공공지원금 의무를 무시하고 있기 때문이다. 그러면서도 민영화할 경우 민영기업에 대해서는 지금보다 수 배에 달하는 지원금이 산정되어 있다.

결국 공기업이 부실할 수 밖에 없다는 정부의 신념은 대부분의 민영화대상 공기업이 흑자기업이라는 사실에서 설득력을 잃고 있다. 이제는 과거 2년동안 행해진 고강도의 인력감축과 노동비용축소조치에 의하여 이전에 비해 상당한 경영개선을 이루고 있다. 또한 적자기업인 철도의 경우에도 적자의 책임은 철도청의 운영부실이 아니라 정부가 □국유철도특례법□에 정해진 지원급 과소지급에 의해 발생한 것으로 적자의 실제 책임은 정부 예산기관에 있다. 과연 정부는 이들 흑자기업, 적자기업에 각각 어떠한 민영화론을 가지고 있는가?

(2) 헐값매각, 해외종속의 문제

2000년 9월 7일 증권거래소가 밝힌 바에 의하면, 뉴욕 상장 한국기업의 프리미엄율은 1998년 중에는 100%대로 국내주가와 엇비슷했으나 1999년에 50% 수준으로 낮아졌고, 2000년 들어 들어 더욱 낮아져 10~20%대로 저조한 상태이다.

대표적으로 한국전력의 경우 98년 1월 3일 해외DR의 프리미엄율은 103.1%로서 국내 주가보다 조금 높았으나, 1999년 초에 36.5%, 2000년 초에 다시 7.5% 등으로 낮아졌고, 9월 6일 현재 12.56%에 불과하였다. 이것은 포항제철 SK텔레콤 등도 비슷했고 지난해 5월 뉴욕 증권 거래소에 첫 상장한 한국통신과 지난 2월 나스닥에 상장한 미래산업도 국내 주가에 비해 낮은 형편이다(노동일보 2000. 9. 7).

이러한 상황에서 정부는 민영화 원칙만을 되풀이하여 천명하고 있다. 이럴 경우 결국 국민의 재산이 저평가된 낮은 가격으로 팔리는 것이 된다. 그 예로, 정부는 9월 15일 포항제철의 산업은행 지분 6.84%를 10월 초까지 전량 매각한다고 발표하였다. 2000년 6월 산업은행이 포철지분 매각을 연기한 때보다 주식시장의 상황은 악화되어 주시가격으로 보면, 약 700억원의 손실이 예상됨에도 불구하고 10월초 매각일정을 못박는 □무리수□를 두고 있다.

이때 정부가 추가로 취한 조치가 포항제철 주식 동일인 소유한도의 조기폐지이다. 이것은 현재 약화된 주식시작을 부양하기 위하여 해외자본의 투자를 적극적으로 유인하려는 방안으로 나왔지만, 특정자본의 독점을 견제하기 위하여 취해진 최소한의 규제책 조차 해외매각의 실현을 위하여 양보한다는 비판을 면하기 어려운 정책이다. 포항제철은 우리나라 경제성장의 기관차 역할을 하였던 핵심기업으로서 최근까지 국민기업의 이미지를 지녔던 공기업이다. 그러나 이제 동일인 소유제한 폐지로 독점화의 위험성이 짙어졌고, 외국자본의 지분이 51%에 이르러 과반수를 넘게되는 상황까지 맞게 된다.

이러한 포항제철 민영화과정은 정부의 민영화정책 원칙과도 거리를 가지는 것이다. 정부는 민영화과정에서 발생할 수 있는 사적독점 및 경제력 집중 등의 부작용을 억제하기 위하여 동일인 및 외국인 소유한도를 설정하겠다고 공식적으로 밝혔음에도 불구하고(기획예산처 20000721: 4), 포항제철의 경우 동일일 소유한도를 폐지하려 하고 있는 것이다.

(3) 사회적 합의과정의 무시와 국민들의 반발

정부의 민영화정책에서 지적될 수 있는 두 번째의 문제는 민영화결정 및 추진과정에서 드러난 일방적 성격이다. 신자유주의적 시장중심정책이 주도하는 현재의 분위기에서 정부와 언론, 주류 학계 모두에서 민영화의 불가피성이 강조될 뿐이다. 그러나 민영화를 둘러싸고 국민들의 이견이 통합적인 것은 아니다. 실제 해당산업에 들어가면 당사자인 노동자들과 일부 시민단체들은 정부의 민영화정첵에 대하여 강하게 비판하고 있는 것이 사실이다.

1999년에 정부의 강력한 의지에도 불구하고 전력민영화법안이 통과되지 못하였던 배경에는 전력노조뿐만 아니라 전력민영화에 반대하였던 많은 시민단체들이 함께 구성하였던 □전력산업 분할해외매각 반대 범국민대책위원회□(21개 노동/시민/종교단체 참여)의 활동이 있었던 때문이었다. 민영화론의 찬반을 떠나 정부가 민영화를 결정하고 추진하는 과정에서 이해당사자들과의 심도있는 대화는 이루어지지 않았다. 1998년에 민영화대상기업이 확정될 때를 보면, 당시 노사정 공공부문특위가 공공부문 노동조합들의 반발을 고려하여 노동조합을 초청하여 막 민영화 문제를 논의하려는 시점에서 정부에 의해 일방적으로 발표되었다. 그리고 이후 민영화추진과정을 보더라도 처음 정해진 계획에 의거할 뿐, 노동조합이나 비판적 시민단체의 지적들은 아예 무시되고 있는 실정이다.

5. 공공부문 구조조정의 추진 결과와 평가(II): 공기업 경영혁신

1) 공공부문 경역혁신의 주요내용

공공부문 구조조정의 또 하나의 내용은 경영혁신이다. 정부는 1998년 상반기에 정부투자기관, 출자기관, 자회사, 출연기관 등에 대한 감사를 실시하고, 이 결과를 근거로 단계적 민영화 대상에 속한 6개 모기업, 계속 공기업으로 유지되는 13개 모기업 등 19개 모기업과 그 자회사에 대하여 대대적인 경영혁신을 추진중이다. 주된 내용을 보면, 단계적 민영화대상 6개 기업의 경우 향후 민영화를 대비하여 기업의 경쟁력을 강화하는 것에 중점이 두어졌고, 13개 계속공기업의 경우에도 가능한 조직을 핵심부서중심으로 슬림화하여 조직운영의 효율성을 극대화하는 것에 놓여져 있다.

정부가 공기업 경영혁신의 추진원칙으로 밝힌 내용을 요약하면 다음과 같다. ① 공기업의 고유업무와 핵심사업(Core Competence)에 전념, ② 민간부문에 적합한 기능의 민영화 또는 민간위탁(Outsoucing), ③ 유사/중복기능의 통폐합, ④ 간섭과 규제를 최소화하여 자율/책임경영체제 확립, ⑤ 경영효율성 향상을 위해 운영시스템 개혁.

위의 내용들은 공기업이 원래목적을 충실히 수행하고, 기존에 방만하게 운영되어온 조직을 정리하려는 긍정적인 의의를 지니는 것이다. 그러나 실제 정부의 구조조정정책을 평가하기 위해서는 정부가 공식적으로 밝힌 경영혁신 취지가 실제 추진과정에서 어떻게 실행되고 있는가를 검토하는 것이 필요하다.

(1) 인력감축

정부의 공기업 구조조정의 목표가 인원감축이다라고 이야기하여도 과언이 아닐 정도이다. 공기업부문에서의 인력감축은 현재까지 강도 높게 집행되고 있고, 심지어 원래 계획보다 인력감축의 규모는 더욱 확대되어 감축규모를 804명이나 초과달성하였다고 선전하고 있다.

<표 9> 공공부문 인력감축 계획과 실적(1998-2000)

계획(A)	실적(B)	초과달성(B-A)
130,278명	131,082명	804명

1998년에 처음 19개 공기업 경영혁신 추진계획에 의하면 현재 143,000여명의 인력규모를 2000년 말까지 114,000여명으로 28,818명(20.1%)을 감축할 예정이었다. 이에 따라 정부는 매년 단계적으로 공기업별 인원조정계획을 정하고 이를 추진하고 있는데, 1998년의 경우 총 10,614명을 감축하기로 한 목표를 넘어 13,378명을 감원하여 126%의 실적을 거두었다. 특히, 한국통신의 경우는 98년 목표인원 1,289명을 두배 이상 초과하여 2,780명을 감축하였고, 한국전력은 2,699명이 목표였으나 3,765명의 인원을 줄였다.

19개 공기업은 1999년까지 2년 동안에 총 19.3%의 인원을 감원하여 원래 2000년말까지 20.1%의 인원을 감축한다는 계획을 거의 1년 앞당겨 달성하였다. 특히 한국통신, 송유관공사, 조폐공사, 감정원 등 4곳은 처음 계획보다도 더 많은 인원을 1년 앞당겨 달성한 셈이다. 이에 따라 정부는 공기업의 인력감축 규모를 상향조정하여 2000년까지 자회사를 포함하여 총 41,269명(24.8%)를 감축하기로 정하였다. 자회사까지 포함하면, 1998년에 13,669명 감축을 계획하였으나 16,532명(121%)으로 초과달성하였고, 1999년에도 계획인원 14,796명을 초과하여 15,827명(107%)을 달성하였다.

<표 10> 공기업 인력감축 실적
	□98	□99	2000년	계
실적(A)	16,532	15,827	8,910	41,269
계획(B)	13,669	14,796		32,359
달성율(A/B)	121%	107%		78%
- 기획예산처(20000128)

공공부문 전체적으로 804명을 초과 감축했으며 항만공사화법 제정 지연으로 인한 관련인원 감축이 2001년으로 불가피하게 순연되어 감축목표에 미달한 중앙정부부문과 달성률 100%인 지자체 부문을 제외하면 공기업에서 470명, 산하기관에서 836명 등 총 1,306명이 초과 감축되었다.

<표 11> 인력감축 현황

구 분	□98-2000 감축계획(A)	'98-2000 총감축 실적(B)	초과감축 (B-A)
중앙정부	21,858	21,356	△502
지자체	49,506	49,506	-
공기업	41,234	41,704	470
산하기관	17,680	18,516	836
계(A)	130,278	131,082	804
- 기획예산처(20001008) 재구성

(2) 노동비용축소: 임금인상 억제와 기업복지 축소

공기업 경영혁신은 공기업 정원 감축과 함께 남는 인원에 대해서도 노동비용을 축소하는 조치들을 취하고 있다. 정부는 공기업이 과다하게 인건비를 지출하고 후생복지가 후하게 지급되고 있다고 비판하며 이를 바로잡는다는 명목으로 여러 추진지침을 공기업에 하달하고 있다. 우선 정부의 공공부문 임금통제정책을 살펴보자.

1998년의 경우 공공부문의 임금삭감은 민간부문에 비하여 약간 더 많았다. 정부의 임금삭감지침에 따라 98년 공공부문 노동자의 임금총액은 4.1% 삭감되었고, 여기에다 1998년 소비자물가상승률이 7.5%이었으므로 공공부문 노동자의 경우는 실질임금이 11.6%가 삭감된 것으로 계산된다. 즉 전산업의 실질임금상승율이 -10.4%인데 반하여 공공부문은 이보다 1.2% 더 삭감된 것이다. 이러한 정부의 임금통제정책은 1999년에도 이어져 기획예산위는 공기업의 임금을 4.1% 삭감할 것을 지침으로 하달하였다.

한편 2000년 들어 정부는 □2000년 정부투자기관 예산편성지침□을 통하여 정부투자기관의 인건비 상승을 5.5% 이내로 한정하는 가이드라인를 발표하였다. 이 가이드라인은 2000년도 인력감축분을 고려하면 실제 인건비 증가를 1.6%로 한정하는 효과를 목표로 두고 있다.

<표 12> 2000년 정부투자기관 인건비 예산편성내역
	1999년 (억원)	2000년 (억원)	증감
			금액 (억원)	비율 (%)
기본급	6,969	7,035	66	0.9
수 당	7,200	7,068	-132	-1.8
복리후생비	2,042	2,260	218	10.7
합계	16,110	16,363	253	1.6
- 기획예산처(20000105)

이러한 정부의 임금통제정책에 대하여 노동조합의 반발은 거세다. IMF금융위기 이후 노동자들은 인원감축에 따른 고용불안뿐만 아니라 임금삭감의 고통을 감수하였던 것이 사실이다.

<표 13> 공기업 기업복지 축소 계획
기업복지항목	이전제도	조정안
퇴직금누진제	누진율 높음	누직률 폐지
명예퇴직제도	자격기준: 근속 5-20년 기준급여: 통상임금+수당	자격기준: 20년이상 근속 기준급여
대학생자녀 학자금 지원	대부분 무상지원	무상지원에서 융자로
체력단련비 등 각종 수당	체력단련비,경로효친비,노동절 위로금 등	폐지
주택자금융자	무이자에서 연 6%정도	시중은행 대출금리 적용
유급휴가	연월차휴가수당이 총인건비의 9.5%	연월차휴가 및 휴가수당 축소
성과연봉제	약 27% 기관에서 시행중	2000년(과장), 2001년(전직원)
- 기획예산위 여러 자료

정부는 임금통제와 더불어 기업복지의 대폭적인 축소를 추진하였다. 정부는 기존에 근속 5-20년이면 가능하던 명예퇴직제도의 자격기준을 근속년수가 20년 이상인 자로 강화하고, 명예퇴직금의 기준급여도 이전에 통상임금과 수당을 합한 금액에서 기본급 또는 평균임금의 45%이하로 낮추었다. 특히 정부는 공기업의 퇴직금제도가 다른 민간기업에 비해 지나치게 누진적이라고 비판하며 현행 누진률을 폐지하여 1년당 1개월분으로 고정할 것을 지침으로 각 기관에 하달하였다.

게다가 대부분의 공기업에서 주어지는 대학생자녀 학자금 무상지원, 그리고 무이자 혹은 낮은 이자로 제공되는 주택자금융자를 시중은행 대출금리에 따를 것을 지시하였으며, 연월차수당이 인건비에서 차지하는 비중이 높다며 이것의 사용을 권장하고 연월차수당도 낮출 것을 지시하였다.

정부의 기업복지 축소정책은 상당히 효과를 거두었다. 현재 경영혁신대상 19개 공기업은 모두 1999년까지 퇴직금누진제를 폐지한 상태이다. 이에 따라 2000년도 정부투자기관의 퇴직급여충당금 예산이 1999년 5,916억원에 비해 무려 70.9%에 해당하는 4,200억원이 줄어 들었다. 또한 대학생 학자금의 융자전환, 주택자금 이자율 상향조정(2%~5% -> 7.5%~9%), 경조금/개인연금의 축소/폐지 등에서도 정부의 지침이 관철된 것으로 평가된다(기획예산처 20000128).

하지만 정부의 지침이 개별 공기업에 실행된는 양상은 다양하다. 1998년에는 한국가스공사, 도로공사, 한국전력, 수자원공사 등에서 정부의 방침에 따라 대학생자녀 학자금의 융자 전환, 경조사비 지원 중단, 주택구입자금 금리 인상, 퇴직금 누진제폐지 등이 도입되었다. 그러나 1999년에는 서울대병원의 경우 파업의 진통 끝에 임금유지를 노사가 합의하였으나 사실상 이면합의로 1.14%(교통보조비+효도휴가비)가 인상되었고, 기업복지 축소의 주요항목인 체력단련비 삭감, 퇴직금제도 재편, 자녀학자금 무상지원제도 등도 현행대로 존속시키기로 합의하였다. 또한 의료보험공단, 대한지적공사, 한국감정원 등에서도 임금수준이 삭감되지 않고 일부 후생복지조항이 유지되기도 하였다(공공연맹, 1999).

2000년도에 들어서 기획예산처가 각 공기업에 요구한 후생복지 축소지침은 거의 대부분 집행되고 있다. 가장 쟁점이 되었던 퇴직금 누진제의 경우 누진제 폐지에 따른 노동자의 손실이 컸기 때문에 노사가 쉽게 합의하기 어려운 사안이었다. 그럼에도 불구하고 정부가 예산상 불이익을 전가시키는 수단을 통해 퇴직금 누진제를 단체협약에서 사라지게 만들 수 있었다.

2) 공기업부문 경영혁신 평가

(1) 공기업 경영혁신의 일방적 성격

공공부문 경영혁신이 정부에 의해 일방적으로 추진하고 있다는 비판은 노동조합들에 의해 수시로 지적되어 왔다. 마침내 정부도 이러한 사실을 더 이상 부정할 수는 없는 상황에 이른 듯 하다. 공공부문 구조조정의 일방적 성격에 대한 비판이 제기되자 정부가 새롭게 재안하고 있는 것이 □2단계 개혁론□이다.

즉 공공부문개혁 1단계는 공공부문조직(하드웨어)에 대한 개혁으로서 □구조조정□이라고 이름 붙히고, 향후 전개될 공공부문개혁 2단계는 공공부문의 운영시스템/의식/문화 등의 개혁으로서 □소프트웨어개혁□이라고 부르고 있다. 그런데 2단계 소프트웨어개혁은 공공부문 직원들의 자발적인 행위에 기반하는 □자율적/아래로부터의 개혁□이라고 정의하는 것에 반하여, 1단계개혁인 구조조정단계에서는 어느 정도 □하향식 추진□이 불가피하다는 것을 정부 스스로 인정하고 있다(진념, 20000721: 8).

<표 14> 공공부문개혁 2단계
	1단계	2단계
시기	1998. 2 - 2001. 2	2001. 2 - 2002
이름	구조조정	소프트웨어개혁
개혁초점	조직, 인원, 후생복지	운영시스템, 의식, 문화
	민영화 --->
추진방법	하향식	상향식

공공부문의 개혁이 통일성을 가지기 위하여 중앙집중적인 정책추진이 필요한 것은 사실이다. 그러나 이것이 구조조정이 하향식의 일방적 방식으로 이루어져야 한다는 것을 정당화하지는 않는다. 통합적 구조조정을 위하여서도 각 산하조직의 상황과 의견을 조정하는 작업은 아무리 강조해도 지나치지 않다.

그러나 정부는 공공부문 구조조정을 조직/인력/후생복지의 개혁을 이루는 하드웨어적인 것이라 평가하며 위로부터의 하향식 구조조정이 불가피함을 내세우고 있다. 이것은 □국민의 정부□라고 스스로를 일컫지만 결국 지난 시기 반복되어었던 권위주의적이고 관료적인 정부정책의 행사방법에 다름 아니다.

<표 15> 공무원인력 감축규모 국제비교
	미국	영국	일본	한국
기 간	1993-98년 (6년)	1979-89년 (11년)	2000-09년 (10년)	1998-2000. 8월 (3년)	1998-2001년 (4년)
감축율(%)	15	22	25	16	18
자료: 기획예산처(20000907: 5)

이러한 일방적 성격은 구조조정의 진행기간을 보아도 예상된다. 정부는 공공부문개혁의 특징 중의 하나로 공무원 인력감축을 외국에 비해 짧은 기간동안에 실현한 것을 자랑하고 있다(<표 15> 참조). 이것은 정부 정책집행의 신속성을 말해줄 뿐 그 질적 내용에 대해서는 개의치 않는 언급이다. 구조조정과정에서 인력감축의 문제는 인력규모를 줄이는 문제뿐만 아니라 조직에서 떠난 인력들의 생존권이나 재취업까지 고려하는 사회정책이어야 한다.

우리나라는 다른 서구 선진국에 비해 □적극적 노동시장정책□이 취약한 것은 주지의 사실이다. 이러한 상황에서 □실업인원□에 대한 적극적인 고려 없이 단시간에 인력감축을 수행해 냈다는 것이 □자랑거리□가 된다는 것 자체가 □사회정책□의 부재를 실토하는 것이다. 여기서 다시 한번 국가정책기관의 밀어붙이기식 문화가 드러난다.

(2) 인력감축/노동비용 축소 중심의 경영혁신

위에서도 살펴보았듯이, 공공부문 구조조정이 진행된 1년 동안의 내용을 살펴보면 사실 그 내용은 인원감축과 노동비용 축소 이상이 아니다.

<표 16> 공공부문 인력삭감 상황
부문	인원(1997년 말)	감축계획	인원(2001)	인력감축비율
중앙정부	162천명	26천명	136천명	16%
지자체	298천명	56천명	242천명	19%
공기업	166천명	41천명	125천명	25%
정부산하기관	101천명	19천명	82천명	19%
계	727천명	142천명	585천명	20%
기획예산처(20000907)

정부의 공기업 경영혁신이 □인원감축과 노동비용축소□에 치중된 것은 공공부문 구조조정의 기초자료가 되고 있는 감사원의 □공기업 경영구조실태 성과감사결과□ 보고서(노동부, 1998)에서 예견된 것이었다. 이 보고서는 공공부문의 사업관리, 조직관리, 예산관리와 책임경영여부 등을 감사한다고 밝혔으나 주요 감사내용은 임금수당, 주택자금, 학자금, 연월차, 퇴직금 등 노동비용 축소에 관한 것이었다.

또한 경영혁신의 실제내용은 정부가 공공부문의 경영혁신을 평가하기 위해 마련한 □경영혁신 추진실적 평가기준□을 보면 쉽게 드러난다. 기획예산위원회는 공공부문 경영혁신 추진실적을 점검하는 회의를 월 2회 개최하며 각 조직의 진행과정을 점검하고 계획에 미치지 못하는 기관에 대해서는 엄중히 경고하며 경영혁신을 독려하고 있다. 그런데 정부가 경영혁신 추진실적을 평가하는 기준을 보면, 사실상 인원감축에 해당하는 총괄□인력□조직 항목에 무려 55점이 배당되고, 15점이 부여되는 노사관계합리화의 내용도 노동비용축소에 관련된 것이다. 즉 70점이 인력감축 혹은 인건비 축소에 주어지고 있다.

<표 17> 경영혁신 추진실적 평가기준
분 야	평 가 항 목	배점
총괄	인력·조직감축 등 목표 초과 달성정도	10
인력운용	모기업, 자회사 인력 감축, 기타 인력 효율화 노력	30
조직운영	모기업, 자회사 조직 감축, 기타 조직 효율화 노력	15
외부위탁,사업조정, 기타경영 효율화	모기업, 자회사의 자산매각·외부위탁 계획대비 기타 각 공기업별 경영효율화 계획 대비 이행 실적	20
노사관계 합리화	예산편성지침상 임금·경상비 삭감 이행여부 퇴직금·명예퇴직금 지침 이행 및 제도개선 기타 불합리한 노사협약 개정	15
감사원지적사항 처리결과	지적사항(권고사항 포함) 대비 시정실적 시정 추진노력 및 과정의 적절성	10

- 기회예산위원회(19990804)

인력감축 중심의 공공부문 구조조정은 2000년 2월 마무리되기까지 고강도로 진행되었다. 정부는 200년 9월 20일 기획예산처 차관 주재로 23개부터 기획관리실장이 착석한 □공공부문 경영혁신 추진과제 점검회의□를 개최하였는데, 이 자리에서 강조된 추진과제 역시 인력감축과 인건비절감이었고, 추가로 감사원이 지적한 사항의 개선(이 역시 공기업의 과다인건비를 주요 내용으로 함), 정부시스템 개선이 강조되었다.

그러나 공기업의 후생복지축소를 둘러싼 정부와 공기업 노조간의 갈등은 쉽게 해소될 것 같지 않다. 무엇보다도 정부가 공기업의 1인당 인건비와 평균퇴직급여가 민간기업보다 높다는 것 등을 근거로 임금□후생복지의 삭감을 추진하고 있으나, 사실 노사가 주장하는 통계치는 상반되는 경우가 대부분이다.

) 정부(노동부, 1998)는 □최근 5년간 공기업 1인당 인건비는 2,452만원에서 4,140만원으로 68.9% 인상된 반면에 동기간에 민간기업(500여 상장기업)은 1,898만원에서 2,742만원으로 44.5% 인상되었고, 공기업 1인당 평균 퇴직급여는 5,106만원으로서 근무여건이 유사한 5개 민간기업 2,043만원의 2.5배이며 여기에다가 학자금보조금, 주택융자 등의 추가혜택이 더해진다고 주장한다.

그러나 공기업은 민간부문에 비해 상위관리직이 많으며, 근속년수도 높다. 따라서 인적속성을 통제하고 임금수준을 비교하면 90년대 들어 공기업 노동자의 임금수준은 민간부문에 비해 낮은 것으로 조사되었다(정부투자기관노동조합연맹□한국노동사회연구소, 1996). 또한 퇴직금에 관한 정부의 자료도 공기업 노동자들이 민간부문에 비해 근속년수가 높은 것을 고려하지 않은 것이며, 정부의 주장과 달리 500인 이상 민간대기업에서 대부분 퇴직금 누진제가 인정되고 있다(공공연맹, 1999: 22-23). 공기업 명예퇴직금이 높다는 정부의 지적에 대해서도 노동조합은 정면으로 반박한다. 우선 정부의 통계치가 사실을 왜곡하고(예를 들어, 한국통신의 경우 정부는 평균임금의 50%를 기준급여로 잔여월수의 50%를 명예퇴직금으로 지급하는 것으로 발표하였으나 노조이 실사에 의하면 기본급과 통신수당의 50%를 기준으로 잔여월수의 40%를 지급하는 것으로 밝혀졌다). 그리고 명예퇴직금의 산정기준을 기본급으로 정한 것은 공기업 노동자의 임금구성 중 기본급 비중이 전산업 52.3%에 훨씬 못미치는 35.6%(98년)에 불과한 것을 고려하지 않고 있다(공공연맹, 1998).

(3) 정부의 관료적 중앙통제: 자율적 책임경영을 오히려 막고 있다.

정부는 공기업 개혁의 주요한 목표로 자율책임경영을 내세우고 있다. 이전까지 공기업 경영진이나 노동자들이 주인의식을 가지고 있지 못한 까닭에 공기업의 경영이 방만해졌다는 것이다. 이를 위하여 정부는 기존에 정부이사제를 폐지하고 사장추천위위원회를 구성하여 공기업의 자율경영을 위한 토대를 마련하고 있다.

그러나 실제 공기업 경영혁신과정에서 나타나는 상황을 종합하면 여전히 공기업의 자율경영은 공문구에 그치고 있다. 정부는 □공기업 경영인에게 예산, 인사, 재정 등에 관해 과감히 권한을 이양할 것□을 내세우며 정부이사제도를 폐지하고 사장 경영계약제도 등을 도입하였으나 여전히 정부가 감사기능을 지배하기 때문에 그 효과가 의심스러운 상황이다. 또한 사장추천위원회가 구성되어 가동되지만 많은 공기업에서는 해당업종과 무관한 정치인이 경영진이 되는 □낙하산□이 여전하다.

게다가 아무리 자율적인 경영진이 공기업을 운영하더라도 사실상 경영의 전반적인 골격은 이미 기획예산처에 의해 마련된 상태이다. 따라서 공기업 경영진은 기획예산처의 방안을 집행하는 대리자일 뿐이다. 이미 인력감축안이 기획예산처 주도로 확정되고, 후생복리사안에 대해서도 정부지침이 하달되며, 이것을 제대로 실행하지 않았을 경우는 사장의 경영실적 평가뿐만 아니라 예산삭감을 단행하고 있다. 정부는 자율경영을 내세우면서도 실제로는 공기업 경영진에게 충직한 □집행기계□가 되기를 강요하고 있는 것이다.

특히 올해 9월 18일에 공개된 감사원의 □공기업 경영구조 개선실태 감사결과□는 정부의 공기업 타율경영 의지를 전형적으로 보여준다. 감사원은 일부 공기업이 정부와 합의한 계획을 제대로 실행하지 않고 있다며 이것의 개선을 요구하였다. 그런데 그 내용을 보면, 공기업의 성과급 지급, 복리후생비 인상, 사내복지기금 출연, 경영 노사위원회 구성 등 공기업 노사가 단체협약에 의해 체결한 것들이 대부분이다. 노사합의에 의해 법적인 효력을 가지는 단체협상의 내용을 문제삼는 감사원의 지적이야말로 사실상 단체협약의 법적 지위를 문제삼는 □위법적□인 개입인 것이다.

더 나아가 감사원은 해당 공기업 기관장에게 □축소/감축대상 인력 및 조직의 구조조정과 경비절감이 가능한 분야에 대한 외부위탁 확대하고, 변칙적인 방법으로 인건비와 복리후생비를 인상하거나 특별성과급 등을 지급하지 않도록 하며, 방만하게 공기업을 운영한 기관장에 대해서는 소관 중앙행정기관장에게 해당 기관장을 해임, 문책, 또는 주의 처분하도록 통보□하였다 한다(감사원 20000918). 이러한 상황에서 정부가 주장하는 공기업의 자율경영은 사실상 공문구가 되어버린다.

6. 맺는 말: 공공부문 개혁은 공공부문 당사자를 주체로 해야

공공부문 개혁방향을 찾을 때 고려해야 할 것은 공공부문에 대한 인식의 문제이다. 기존에 공기업을 비롯한 공공부문조직이 방만과 비효율의 대명사로 불리웠다. 그러나 실상을 보면 그렇게 간단치가 않다. 최근 경영자료를 보더라도 공기업은 더 이상 □비효율의 온상□으로 몰아 부치는 것은 지나친 측면을 지닌다. 적어도 무분별한 민영화 논리는 틀렸다. 절대선으로 치장되어 있는 시장논리 뒤에 숨어있는 전근대적 민간독점의 폐해에 대해 전혀 인식하지 못하고 있거나 애써 눈감고 있다. 기업성이 강한 공기업에 대한 평가 척도도 명확하지 않다. 예로써 독점성이 강하고 시장성이 전무하다시피 한 원자력 발전소를 설계 감리하는 공기업이 시장성이 높은 기업으로 평가되어 민영화 대상에 포함되어 있다. 인원감축 중심의 구조조정 방향은 그 폐해가 민간기업 구조조정 과정에서 누누이 지적되어 왔다.

<표 18>에서 확인되듯이, 이미 공기업은 당기순이익, 경상이익율, 부채비율 등 모든 경영현황에서 민간부문에 비해 월등하다. 이제 공기업을 단죄하기 보다는 부양하는 인식의 전환이 필요하다. 물론 이 과정은 위로부터의 하향식 방식이 아니라 정부, 공기업 경영진, 노동조합, 사회단체 등이 함께 협력하는 경로를 택해야 할 것이다.

<표 18> 정부투자기관(13개) 경영현황 비교 (1999. 12. 31)
	당기순이익	경상이익율	부채비율
정부투자기관	1,415억 /社	11.8%	131%
비교대상	181억/社 (30대 그룹)	3.5% (23대 그룹)	218% (30대 그룹)
- 정투노련 자료

이를 위하여 관련 이해단체들이 모두 참여하는 □공기업자율혁신기구□를 설립할 필요가 있다. 이 기구는 기존 공기업의 경영상황을 세밀히 검토하여 과거의 부정성과 긍정성을 균형있게 평가하고, 이후 대안을 마련하는 것을 목적으로 한다. 이를 통하여 더 이상 공기업으로서 공공성을 지니지 못하는 기업의 경우에는 민영화방식을 취하더라도, 조금이라도 공공성이 존중되어야 하는 기업의 경우에는 섣부른 민영화보다는 기존 공기업체제에서 가능한 내부개혁을 시도하는 것이 보다 타당할 것이다. 이것은 공기업의 공공성을 강화하여 시민사회의 공공영역을 확대하는 순기능을 가질 뿐만 아니라, 공기업 내부 성원(특히 노동자)를 통합하는 사회정책적 효과도 지니는 것이다.

따라서 공기업자율혁신기구는 과거의 부정성을 타파하는 일환으로 과거의 타성, 부패, 비효율을 척결하는 과거청산백서를 마련하여 이를 국민들 앞에서 시정해 나가며, 동시에 정부와 시민단체 등과 협력하여 국민의 공기업으로서 사회서비스를 효율적으로 생산해 나가야 할 것이다. 당연히 이 과정은 공기업 외부의 독립적인 감사체계, 노동조합과 시민단체의 책임있는 경영참가, 사회정책의 일환으로서 정부의 재정지원 등을 필요로 한다.

김대중정부가 공공부문 구조조정을 본격적으로 추진한 지 약 3년여가 지났고, 2001년 2월에 공공부문 구조조정을 1차 마무리하면서 상시구조조정 체제로 전환을 말하고 있다. 지금까지 전개된 상황을 보면 공공부문 구조조정의 내용은 자본의 시장화를 확대하는 공기업의 민영화와 노동비용을 최소화하기 위한 인원□노동비용 축소 이상이 아니다. 무분별한 민영화 일변도, 기준이 불명확한 민영화 대상 선정, 헐값 매각 시비에 자유롭지 못한 해외매각 시도, 인원감축 등 비용절감 특히 극히 미미한 인건비 절감에만 치우치는 생생내기식, 소극적 구조조정이라는 한계를 드러내고 있다. 그러면서 공공부문의 진정한 개혁의 상은 제시하지 못한 채 공공성의 영역만을 훼손하고 왜곡하는데 그쳤다.

앞으로 공공부문 개혁의 방향은 정부와 노동조합, 시민단체들이 함께 참여하는 논의를 거쳐 진행되어야 할 것이다. 우리나라 공공부문이 지금까지 지나치게 정치의 영향력을 받아왔고, 이 과정에서 공공부문의 타성과 비효율이 누적된 것이 사실이다. 따라서 진정한 공공부문 개혁은 현재와 같이 정부 예산부처가 일방적으로 주관하는 방식보다는 각 공공부문기관 스스로 과거의 문제를 타파하도록 유도하는 방식, 즉 내부로부터 자발적으로 이루어져야 한다. 이를 위해서는 이해관계자들이 모두 참여하는 □공기업자율혁신기구□를 설립할 필요가 있다. 특히, 조금이라도 공공성이 존중되어야 하는 기업의 경우에는 섣부른 민영화보다는 기존 공기업체제에서 가능한 내부개혁을 시도하는 것이 보다 타당할 것이다.

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김대중정부의 금융구조조정 정책 평가

신동민 한국노총중앙연구원 초빙연구위원

금융부문

Ⅰ. 서 론

1. 글을 시작하며

DJ정부의 4대부문 구조조정은 좋은 의미든 그렇지 않든 지난 4년에 가까운 기간동안 한국사회의 근간을 흔들었다.  특히 금융구조조정은 모든 구조조정의 핵심역할을 담당하였기에 더욱 혹독하게 추진된 경향이 있었다.  정부는 구조조정의 과정이 원활하게 추진되어 한국 금융산업이 진일보하였다고 평가하고 있으나, 그 과정상 수많은 문제점을 드러낸 것도 사실이다.  한국실정을 잘 모르는 IMF의 의한 일방적인 정책 강요, 아마추어적인 경제관료들의 의사결정과 정책추진과정에서 수많은 노동자, 서민, 중소기업들이 그 피해를 볼 수밖에 없었다.

이제 한국경제는 IMF의 구제금융을 조기 상환하는 등 상당한 실적을 보이고 있다.  그러나, 그동안 정책결정과정과 추진과정에 대한 다양한 평가가 존재하며, 공과에 대한 논란이 거듭되고 있다.  따라서 본 연구에서는 DJ정부의 금융구조조정과정과 이에 대한 주요한 문제점을 노동자와 시민 그리고 중소기업의 시각에서 고찰해보고자 한다.

2. DJ정부이전의 한국경제상황

1960년대 이후 한국 경제에 있어서 시장 발전은 매우 낮은 단계에 머물러 있었으며, 특히 금융시장과 금융산업은 경제규모에 비해 상당히 취약한 상태에 놓여있었다.  이러한 상황에서 한국 경제를 주도해 온 세력은 관료집단과 재벌들이었다.

정부와 더불어 한국경제성장의 핵심주체로 자리매김한 재벌은 취약한 재무구조를 극복하기 위해 외부자본조달비율을 높여왔다.  즉, 재벌은 무역금융을 통해 설비투자자본을 들여옴으로써 공장을 가동할 수 있었고, 수출입확대와 설비확장은 경제성장률과 직결되어 있어서 정치권력의 주요 관심사가 되어 온 것이다.  결국 경쟁력강화라는 구호아래 재벌의 요구와 정부의 요구가 일맥상통해진 것이다.

이러한 경향은 80년대 후반에 들면서 조금씩 변하기 시작한다.  86년부터 89년까지 무역흑자의 결과로 재벌의 자금상태가 호전된 반면, 정부의 무역금융지원은 축소되었다.  비슷한 시기에 몰아닥친 미국의 개방압력으로 무역자유화가 아주 높은 수준으로 진행되고 자본자유화도 시작하게 된다.  미국의 금융시장 개방압력에 대해 한국정부는 선별적으로 대응하게 된다.  즉, 국내 금융산업의 대외진출과 국내 자본의 해외유출을 조기에 자유화하면서 외국 금융산업의 국내진출과 외국 자본의 국내유입은 될수록 점진적으로 자유화하려고 한다.

하지만, YS정부가 들어서면서 다시 한 번 경제정책의 기조가 바뀌게 된다.  YS정부 전반부에는 경쟁력확보라는 명분 하에 국가 규제를 조직적으로 완화하게 되며, 후반부에는 현실적으로 존재하는 불안전한 시장을 무시하고 시장중심주의에 몰입하게 된다.

) 시사저널, □큰일 낸 한국의 신자유주의자들□, 2000. 10. 19

YS정부 전반부에는 선별적이지만 조직적으로 외환 규제를 완화하기 시작했다.  대표적인 예로서 무역금융의 수입 연지급 기한 완화와, 설비투자 지원중 외화대출 용도 및 한도 확대를 들 수 있다.   이를 통해 필요한 외화자금 수요를 단기 차입금에 의존하게 하는 중요한 계기가 된다.  이렇듯 YS정부 초기 3년의 호황과정에서 재벌과 정부는 경쟁력강화라는 측면에서 경제정책을 흐름을 함께 했고, 그 결과 단기 외채와 무역 수지 적자가 급속히 확대되었다.

) 93년 4월 외화자금 조달 및 운용의 건전성을 규제하는 유일한 지도 기준인 외화자금 중장기 재원조달 의무 비율을 70%에서 50%로 낮추었다. 또한, 94년 1월에는 외화대출 융자 비율을 높여줌으로써 늘어난 외화자금 수요를 단기 차입금에 의존하게 하는 중요한 계기를 마련해 주었다. 여기서 외화대출이란 한국계 은행이 한국계 기업에 외화로 자금을 빌려주고 외화로 돌려 받는 것을 말하며, 그 용도는 해외 직접 투자, 국내설비 투자 등으로 제한되었다.

YS정부 후반부의 시장만능주의를 보여주는 단적인 예로서 다음을 들 수 있다.  97년 1월 한보사태가 발생하였을 때 이석채 당시 경제수석은 □은행이 도산하면 정부의 지원은 없을 것□이라는 폭탄발언을 함으로써 한국 금융기관들을 더욱 혼란에 빠지게 하였으며,   97년 7월 한보에 이어 기아사태로 빈사상태에 빠진 제일은행 지원에 있어서도 당시 강경식 부총리는 시장금리 운운하며 금융시장 안정을 위한 중앙은행의 최종대부자기능을 이해하지 못한 부적절한 대응을 하게 된다 .  이러한 시장만능주의는 한국경제의 위기상황을 적기에 대응하지 못한 커다란 이유이자, 97년말 외환위기의 시발점이 된다.

) 97년 1월 23일 한보사태 발생이후, 금융기관의 해외차입여건이 악화되고 자본유입규모가 감소해 외환수급불균형이 심해지던 시점인 1월 30일 이석채 당시 경제수석은 □은행이 도산하면 정부의 지원은 없을 것□이라는 폭탄발언을 했다. 그 결과 일본의 단자회사가 한국계 금융기관에 대한 자금공여를 중단하게 되었고, 한국 금융기관들의 일본소재 지점들은 결제마감시간까지도 자금을 조달하지 못하는 사태가 발생했다.  이 사건을 계기로 한국 금융기관의 유동성 사정은 급격히 악화되기 시작한다. 이 사태는 다음날인 2월 1일 당시 한국은행 총재가 긴급 기자회견을 통해 해외점포에 대한 자금지원의사를 밝히고 한국은행이 수차례 한국계 은행의 본점과 해외점포에 한은 보유외화를 예탁함으로써 결제위기를 넘겼으나, 외국 금융기관들은 한국의 은행에 대한 신용공여한도를 대폭 축소하게 된다. 실제 조흥·상업·제일·한일·서울·외환·신한 등 7개 시중은행은 2∼3월중에만 신용공여한도(credit line)이 91억 달러가 줄어들게 되었다.

) 97년 7월 한보사태에 이어 기아 등 잇단 대기업의 부도로 금융기관의 부실채권이 급증하고, 한국의 금융시스템에 대한 대외신뢰도가 급격히 떨어진 시점에서 연 3%의 한은특융 2조 5천억원을 지원해 제일은행 경영을 일시에 정상화시키자는 한국은행의 건의를 무시하고, 당시 강경식 부총리는 시장금리수준으로 1조원을 지원하라고 지시했다. 금융시장 안정을 위한 중앙은행의 최종대부자기능을 이해하지 못한 강부총리의 부적절한 대응으로 이후 제일은행은 심각한 경영상의 위기를 지속하게 된다.

3. IMF 구제금융과 한국경제

97년초 한보철강의 부도로 시작된 대기업의 부도여파는 기아사태를 겪으면서 금융권의 부실채권을 누적시켰으며, 이는 다시 금융기관의 기업에 대한 신용제공의 축소로 이어져 기업의 부도를 증폭시키는 결과를 초래했다.

이러한 97년말의 한국경제의 공황사태는 자본주의의 주기적 순환과정임과 동시에 한국경제의 제도적 특성이라는 양 측면에서 기인한다고 볼 수 있다.  그 결과 한국자본주의의 경제공황과 그에 따른 단기성 해외채무의 만기도래, 환율방어로 소진된 외환보유고의 고갈로 국가부도 직전에 이른 한국경제는 97년 11월 IMF에 구제금융을 요청하게 됨으로써 IMF관리체제에 들어가게 된다.  대선 과정에서 조건부 수용설이 제기되기도 했지만, 구제금융 수혜의 대가로 IMF가 권고하는 정책을 한국정부는 충실히 이행하게 된다.

) □재벌의 투자결정의 자율성 증가, 대내외적 금융자유화, 정부의 실물부문과 금융부문에 대한 조정과 감독의 권한 약화 등과 같은 그 당시 특수한 제도적 요소들이 호황기의 일반적인 과잉투자나 과잉채무 이상으로 90년대 중반의 투자나 부채를 증가시켰으며, 격렬한 산업공황과 금융공황을 예비하고 있었던 것이다.□(김수행, □알기쉬운 정치경제학□, 서울대학교 출판부, 2001, p207)

Ⅱ. DJ정부의 주요 금융구조조정정책

1. IMF에 의해 강요된 주요 금융구조조정 정책

97년 11월 21일 한국정부가 IMF에 공식적으로 구제금융 신청을 함으로써, 동년 12월 3일 스탠바이협약(Stand-by Arrangement)과 제1차 의향서(Letter of Intent)에 합의하게 되며, 이를 통해 한국경제에 절대적인 영향력을 행사하게 된다.  여기서는 IMF에 의해서 한국정부에 제시된 금융·경제부문 요구사항과 그의 문제점에 대해 간략히 고찰하고자 한다.

) 금융노련, □대 IMF손해배상 청구소송 제안서□, 1999.4.24

가. 부적절한 거시경제정책

IMF는 거시경제측면에서 낮은 경제성장률, 긴축적 통화정책, 신축적 환율정책, 긴축적 재정정책, 고금리정책을 요구했다.  이에 따라 상상을 초월하는 실업자가 발생했고, 살인적 고금리에 의해  98년 1월과 2월에만 6,700여 기업이 부도로 내몰렸다.  98년 1/4분기 월평균 콜금리가 최고 23.34%에 달했고, 98년 1월 3일에는 기업어음(91일물) 금리가 40.77%에 달하기도 했다.  IMF는 이러한 상황에 처하는 것을 막기보다는 오히려 법정이자제한법을 철폐할 것을 요구하는 등 오히려 부적절한 경제정책을 강요하였다.  상시적인 인플레이션 위기에 처한 남미와는 달리 외환위기로 인한 일시적인 위기상황을 이렇듯 부적절하게 처방함으로써 오히려 경제기반이 무너져 내리는 우를 범하게 된 것이다.  결과적으로 IMF의 이러한 정책요구는 한국경제를 위기에서 구하기보다는 경제기반을 무너뜨리면서, 오히려 국제금융자본의 이익을 대변하게 된 것이다.

마틴 펠트쉬타인(Martin Feldstein)교수는 한국이 금융위기 이후에도 비교적 낮은 물가상승률을 기록하고 있다는 점을 지적하면서, 고금리정책이 신용경색을 야기시켜 기업부도율을 증대시키고 있다고 주장하였다.  고금리가 외국자본 유입을 통한 외환시장 안정화를 위해 불가피하다는 주장은 실제로 설득력이 없다고 지적하고, 차라리 고금리정책보다는 추가적인 원화의 평가절하가 차선의 정책이 될 수 있음을 지적하고 있다.  즉, 한국경제의 기초여건이 양호하다는 점에서 외환위기의 원인은 단기적인 유동성부족에서 비롯되었음을 강조하고, 당시 IMF의 거시경제정책이 잘못되었음을 지적하고 있다.

나. 엄격한 은행 BIS자기자본비율 등 일률적 적용

예상하지 못한 경제위기와 고금리로 인하여 정상기업도 유동성부족으로 인한 부도위기에 몰리는 상황에서 모든 은행에 대한 급격한 BIS 자기자본비율 적용은 은행과 기업간 자금순환이 정지상태에 놓이게 되었다.  97년 12월 9개 종금사의 영업정지로 인한 은행의 종금사 콜자금 공급 중단, 서울은행과 제일은행의 부실채권 급증에 따른 전 은행권의 대출 중단과 기 대출 상환요구가 잇따랐다.  이러한 신용공황상태로 수많은 우량 중소기업의 부도로 이어지고 다시 은행의 부실채권 급증으로 되돌아 왔다.  이로 인해 98년 6월에는 BIS비율을 준수하지 못한 5개 은행이 P&A방식으로 퇴출, 강제 인수되게 된다.  경제의 동맥역할을 하여야 하는 은행산업에 대단히 경직적인 BIS 8%비율을 급격스럽고도 엄격히 적용함으로써 한국경제의 파란을 일으킨 것이다.

은행의 BIS기준 자기자본비율 8%적용과 더불어 증권사의 반기별 영업용순자본비율 150%적용, 보험사의 분기별 지급여력비율 100%적용, 상호신용금고의 BIS기준 자기자본비율 6%적용 등에 따른 적기시정조치(prompt corrective action) 제도와 신자산건전성분류기준(FLC) 등 외국 기준을 일률적·일방적으로 적용함으로써 국내 모든 금융기관들은 심각한 타격을 입게 되었다.

다. 금융, 자본, 외환 시장의 전면적이고 급속한 개방추진

YS정부 하에서도 점진적인 개방은 이루어져왔지만, 급격한 전면개방에 대해서는 반대의 입장을 견지해 왔다.  그러나, DJ정부 하에서는 한국경제의 현상에 대한 구체적인 고려 없이 IMF의 요구에 따라 무분별한 전면적인 개방을 추진하게 된 것이다.  즉, 경제위기를 해소한다는 명분 하에 금융거래의 안정화 장치를 모두 벗어버린 것이다.  이러한 급격한 금융, 자본, 외환시장의 개방은 중남미 국가에 사례에서 알 수 있듯이 단기 외채위기를 극복할 수는 있어도 중장기적으로는 국제금융자본에 의해 국민경제의 대외종속을 심화시켜 주기적인 경제위기를 초래할 수 있다.  제임스 토빈 교수는 IMF 등 국제금융기구들이 아시아 국가들에게 위기 타개책으로 개방확대를 권고하고 있는데 대해 □지나친 개방 때문에 위기가 발생한 상황에서 추가적인 개방요구는 도저히 납득하기 힘들다□고 지적하며, 단기적인 자본이동에 대한 규제를 위해 자본거래세금(토빈세)도입을 주장하고 있다.   이러한 무리한 IMF의 요구를 통해 한국경제의 정확한 현상 진단이 바탕이 되지 않고, 국제금융자본의 요구가 반영되었음을 알 수 있다.

) 한겨레신문, □토빈교수, IMF 아시아 처방은 잘못□, 1998.11.17일자

라. 무역자유화 추진

무역자유화와 관련된 사항은 다자간 협상에 의한 WTO에 의해 주도되는 것이 정상적인 방식이다.  그러나, IMF는 협약을 통해 무역관련 보조금, 수입제한 승인제, 수입선다변화 제도 폐지를 요구함으로써, 한국경제의 안정적 발전보다는 IMF에 이해관계가 많은 특정 국가의 입장을 반영하고 있다.

마. 금융기관·공기업의 민영화 및 해외매각 강요

제일은행, 서울은행 등 금융기관과 우량 공기업의 민영화와 해외매각을 강요하였다. 은행은 금융산업의 핵심이고 국가경제의 혈맥의 역할을 수행한다.  국민의 세금으로 귀결될 공적자금이 투입된 은행을 헐값으로 해외에 매각하는 것은 국가경제를 더욱 어렵게 만들어 간다.

바. 노동시장의 유연성 강요

정리해고제, 파견근로제 등 노동자로서는 받아들이기 힘든 제도를 법적으로 강요한 것이다.  이에 따라 외환위기이후 300여만 명의 노동자가 거리로 내몰렸고, 9만명에 가까운 금융노동자들이 일자리를 잃었으며, 은행권에만 3만명에 가까운 비정규직이 자리잡고 있다.

2. 주요 금융구조조정 추진현황

그간 정부주조의 금융구조조정은 두 차례에 걸쳐 추진되었다.  1차 구조조정은 98년 6월, 5개 부실은행에 대한 퇴출조치 이후 98년 말까지 추진되었으며, 퇴출 외에 합병, 해외매각, 증자 참여 등 다양한 방식이 이용되었다.  그리고 2차 구조조정은 99년 7월 대우사태, 워크아웃 기업 등으로 인해 금융부실이 또다시 증가하자, 2000년 들어 2차 공적자금 투입과 함께 건전성이 떨어지는 은행들을 금융지주회사로 통합시키는 방식으로 추진되었다.  1차 구조조정은 주로 금융부실을 제거하는데 주력하였으며, 이후에는 부실제거 뿐 아니라 경쟁력 제고에도 초점을 두는 방식으로 진행되었다. (□<표2-1> 은행 구조조정 현황□ 참조)

가. 1차 은행구조조정

1차 은행구조조정은 인가취소(퇴출), 합병, 해외매각 및 외자유치, 증자지원 등의 방식으로 진행되었다.  우선, 97년 말 기준으로 BIS 자기자본비율이 8% 미만인 14개 은행에 대해서는 주로 인가취소(퇴출), 합병, 해외매각 등의 조치를 취하였다.  이와 더불어 부실은행에 대해 부실채권 매입, 예금대지급, 증자참여 등의 형태로 대규모 공적자금을 투입하였다.  BIS 자기자본비율이 8% 이상인 13개 은행에 대해서는 합병, 외자유치, 자체 증자 등을 유도하였으며, 5개 인수은행에 대해서는 정부가 증자에 참여하였다.

해외매각은 제일은행과 서울은행에 대해 추진되었다.  이중 제일은행은  99년 말 미국의 투자펀드인 뉴브리지캐피탈에 지분 51%를 매각되었다.  그러나, 서울은행은 HSBC와 MOU까지 체결하였으나 결국 99년 8월 매각협상이 결렬되었으며, 2000년 4월 독일의 도이치은행과 구조개선자문계약을 체결하며 해외매각을 시도 중에 있으며 성사가능성은 여전히 불투명하다.

인가취소(퇴출)로는 98년 6월 전격적으로 5개 은행에 대해 단행하였다.  동화, 동남, 대동, 경기, 충청은행을 자산부채이전(P&A: Purchase & Assumption) 방식에 의해 5개 인수은행(각각 신한, 주택, 국민, 한미, 하나은행에 인수)에 인수 조치하였다.  이 방식은 부채 및 우량자산은 인수은행이 인수하고, 불량자산은 자산관리공사(당시 성업공사)가 매입하는 방식으로 진행되었다.

합병은 상업과 한일은행간 통합(한빛은행)을 시작으로 1차 구조조정 기간중 4건이 이루어졌다.  이들 은행합병은 한빛은행을 제외하고는 실질적으로 흡수합병의 성격을 띠고 있으며, 부실을 정리하는 수단으로 활용된 것이 사실이다.  주요한 합병조합으로는 하나은행+보람은행=하나은행, 국민은행+장기신용은행=국민은행, 조흥은행+강원은행+충북은행+현대종금=조흥은행 등이 있다.

부실은행의 경영개선조치 이행과 우량은행의 건전성 강화 등의 목적으로 대부분의 은행들은 외자유치를 적극 추진하였으며, 하나, 외환, 신한, 국민, 조흥, 한빛 등이 외자유치를 성사시켰으며, 증자는 5개 인가취소은행을 인수한 인수은행에 대한 지원, 합병은행 지원, 부실은행의 건전성 강화 등을 위해 정부가 참여하고, 일부 우량은행은 자체 증자를 실시하였다.

나. 2차 은행구조조정

정부는 대우그룹 부실의 현재화, 워크아웃(work-out) 기업의 부실증대, 신자산건전성분류기준(FLC : Forward Looking Criteria)의 도입 등에 따라 금융권 부실이 또 다시 증가하자, 2000년부터 2차 금융구조조정을 추진하였다.  이에 따라 은행권 뿐 아니라 종금사, 금고, 신협 등 제2금융권의 추가 구조조정도 병행되었다.

정부는 2000년 2월, 금융시장 및 인프라 개혁, 금융산업 경쟁력 제고, 금융구조조정 완결 등이 주 내용으로 하는 「2 단계 금융 및 기업개혁 추진 방향」을 발표하였다.  이러한 정부의 2차 구조조정방안에 대하여 정부와 금융노조와의 심한 갈등을 보여오다가, 금융노조의 2000년 7월 11일 금융총파업과정에서 2차 은행구조조정 방안에 대한 합의를 도출하게 된다.   이러한 합의과정을 통해서 관치금융청산, 고용보장, 부실정리와 경쟁력 제고를 위한 금융지주회사제도 도입 등이 정부정책으로 추진되게 되었다.

2차 은행구조조정의 핵심은 금융지주회사 방식을 통한 부실은행 정리이다.  2000년 11월에 한빛, 평화, 광주, 제주은행이 독자생존 불가판정을 받아 정부주도의 금융지주회사에 편입이 예정되었으며, 이 밖에도 경남은행이 경영개선요구(11.21)를 받았다.  2001년 4월에는 한빛, 평화, 광주, 경남은행과 한국, 중앙, 한스, 영남 등 4개 부실 종금사를 묶어 우리금융지주회사가 출범하였다.  이와 더불어 제주은행은 2001년 1월부터 신한은행과 경영자문계약을 체결하였으며, 향후 신한금융지주회사에 자회사 방식의 편입될 예정으로 있다.  우리금융지주회사는 총자산 102조 8916억원으로 세계 90위권의 금융그룹으로 자리매김하고 있으며,  2002년 6월말 기능재편을 통해 통합을 추진할 예정이다.  그러나, 2000년 12월 노사정 합의문에 대해 각 주체가 상이한 해석을 함으로써 2002년 상반기중 또 한차례 정부와 우리금융지주회사, 금융노조간의 마찰이 예상되고 있다.

이밖에도 서울은행은 2001년 10월 현재 DBCP와의 매각협상이 결렬됨에 따라 해외매각 여부가 불투명한 상황이며, 외환은행은 대주주인 코메르츠은행과 수출입은행의 증자를 통해 자체 경영정상화를 추진하고 있으나, 2001년 9월 현재 하이닉스문제 등 해결해야 할 난관이 많다.  또한, 농협중앙회와 축협중앙회가 합병하여 통합 농협중앙회가 되었으며, 국민은행과 주택은행이 2001년 11월 1일 합병예정으로 있으나, 노동조합의 반발이 예상되고 있다.

2001년 6월말 기준으로 볼 때, 정부의 1∼2차 금융구조조정을 통해 121개 인가취소, 148개  합병, 321개 해산·파산·영업정지 등으로 총 590개 금융기관이 구조조정되었다.  이러한 수치는 97년말 총 2,101개 금융기관 대비 28.1%의 구조조정을 단행하였음을 나타낸다.(□<표 2-2> 금융구조조정 추진현황□ 참고)

<표 2-1> 은행 구조조정 현황

□ 제1단계 구조조정

□ 제일은행	→ Newbridge사에 매각
서울은행	→ 공적자금 투입후 독일 Deutsche Bank의 경영자문을 받아 정상화 추진중
□ 5개 정리은행 (동화, 동남, 대동, 경기, 충청)	→ 자산과 부채를 각각 신한, 주택, 국민, 한미, 하나은행으로 계약이전하고 인가취소후 퇴출
□ 합병은행 - 상업, 한일 - 조흥, 충북, 강원 - 하나, 보람 - 국민, 장기신용	→ 상업은행과 한일은행이 한빛은행으로 합병 → 조흥은행과 강원은행, 충북은행을 흡수합병 → 하나은행이 보람은행을 흡수합병 → 국민은행이 장기신용은행을 흡수합병
□ 기타 자체정상화 은행 - 부산, 경남, 대구, 전북, 광주, 제주, 평화	→ 공적자금 등을 통해 정상화 추진

□ 제2단계 구조조정

□ 한빛, 평화, 광주, 경남	→ 공적자금 투입후 우리금융지주회사에 편입하여 경영정상화 추진
□ 제주, 신한	→ 신한은행은 자율적으로 금융지주회사로 전환하여 대형화·겸업화 추진 → 제주은행의 경우 공적자금 투입후 신한금융지주회사에 편입하여 경영정상화 추진 예정
□ 서울	→ 공적자금 투입후 해외 매각 추진 중
□ 외환	→ 대주주인 Commerz은행과 수출입은행의 증자를 통하여 자체적으로 경영정상화 추진
□ 국민, 주택	→ 국민은행과 주택은행이 국민은행으로 합병
□ 농협중앙회, 축협중앙회	→ 축협중앙회가 농협중앙회로 통합
□ 수협중앙회 신용사업부문	→ 공적자금 투입을 통하여 경영정상화 추진

출 처 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금관리백서□, 2001.8, p112

< 표 2-2> 금융구조조정 추진현황

(1997. 11월∼2001. 6월말, 단위＞개, %)

금융권별	□97년말 총기관수 (a)	구 조 조 정 현 황					신설등	현재 기관수
		인가취소	합병	해산·파산, 영업정지등	계 (b)	비중 (b/a)
은 행(A)	33	5	61)	-	11	33.3		222)
종 금	30	22	53)	-	27	90.0	1	4
증 권	36	5	14)	1	7	19.4	16	45
보 험	50	5	65)	4	15	30.0	3	38
투 신6)	30	6	1	-	7	23.3	6	29
상호신용금고	231	67	26	257)	118	51.1	12	125
신용협동조합	1,666	2	102	2918)	395	23.7	9	1,280
리 스	25	9	19)	-	10	40.0	3	18
비은행계 (B)	2,068	116	142	321	579	28.0	50	1,539
합 계 (A／B)	2,101	121	148	321	590	28.1	50	1,561

출처 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금관리백서□, 2001.8, p317

주 1)＞한빛(상업／한일), 국민(국민／장기신용), 하나(하나／보람), 조흥(조흥／충북／강원), 농협(농협／축협)

2) 우리금융지주회사 편입 4개 은행과 신한금융지주회사에 편입예정인 제주은행을, 지주회사 단위로 산정할 경우 18개사 (* 필자 일부 표현 수정)

3) 현대종금／강원은행(□99.2), 한외종금／외환은행(□99.1), LG종금／LG증권(□99.11), 현대울산종금／동양종금(2001.3), 리젠트종금／동양현대종금(2001.6)

4) 삼성증권／삼성투신증권

5) 서울보증(대한／한국), 현대생명(현대／조선), 금호생명(금호／동아), 동양생명(동양／태평양), SK생명(SK／국민／한덕)

6) 투신운용사 포함

7) 계약이전

8) 파산 포함

9) 한빛리스(한일리스／상은리스)

Ⅲ. DJ정부의 금융구조조정정책 평가

1. 금융구조조정 방향의 문제점

가. 앵글로아메리칸 모델과 라인형 모델 비교

자본주의 경제체제를 자본시장중심시스템(앵글로아메리칸 모델)과 은행중심시스템(라인모델)으로 구분할 경우, 전자의 모델은 시장실패의 한계를 드러낼 수밖에 없기 때문에 단기주의 시계(時界, time horizon)의 문제, 혁신투자의 취약, 불평등의 심화라는 단점을 안고 있다는 비판을 받는데 반하여, 후자의 모델은 생산과 소유가 사회화됨에 따라 발생하는 경영자지배체제의 문제점, 그리고 내부자들의 발언이 혁신을 창출하는 것이 아니라 담합(collusion)으로 빠지는 경우 이를 어떻게 제어하느냐는 단점을 안고 있다고 비판받는다.   이러한 두 모델을 개략적으로 비교하면<표 3-1>과 같다.

) 조영철, □독일의 기업지배구조-세계화의 물결과 협력적 경영자본주의의 명암□, 『미국식자본주의와 사회민주적 대안』, 당대, 2001, pp202-203

1980년대 구조재편과정을 거쳐 주주자본주의가 실질적으로 확립된 이후인 90년대 미국경제의 장기호황은 주주자본의 효율성 때문이라고 보기 힘들며, 오히려 이해관계자들에 대한 탈취와 재분배에 의한 자본수익성 증가에 기초한 것으로 파악할 수 있다.  금융세계화속에서 심화되고 있는 금융의 증권화와 기관투자자의 비중증가 현상은 80년대 M&A물결과 같은 일시적 구조재편이 아니라 금융주도적 축적 체제에 기반한 주주자본주의의 구조재편을 일상화, 항구화하고 있다.  그러나, 이러한 금융주도적 축적체제는 장기적 혁신투자를 저해하기 때문에 미국경제의 장기적 경쟁력을 낙관하기는 어렵다.

포터(Porter)는 자본시장중심의 금융시스템은 투자결정의 시계가 지나치게 단기적이어서 동태적으로 최적효율의 투자에 달성하지 못한다고 지적하며, 이러한 자본시장의 단기주의 때문에 미국이 일본, 독일에 비해 기업특수숙련, R&D등 장기투자를 적게 하여 미국경제의 장기적 경쟁력이 저하되었다면서, 장기투자가 이루어지려면 장기적 이해관계를 갖는 헌신적 자본(dedicated capital)이 필요하다고 주장한다.

독일의 경우, 만약 독일정부가 금융시장 규제완화를 강화하고 연금체제의 신자유주의적 재편을 지속적으로 추진하여, 금융세계화에 의한 금융유동성(financial liquidity) 확산이 라인모

<표 3-1> 앵글로아메리칸 모델과 라인형 모델 비교

앵글로-아메리칸(Anglo-american) 모델	라인형(Rhein) 모델
□자본시장 중심의 금융시스템 □단기적 거리두기 관계 □주주가치를 최우선한다. □적대적 인수로 인해 경영자는 운신의 폭이 대단히 좁다. □노조무력화, 노동시장의 유연화는 필수적인 조건 □스톡옵션 등 경영자에 대한 강력한 성과급 체계 □외부자적 관계에 의한 단기적 신용평가 □life cycle이 짧은 기술/산업, hi-tech에 유리함 □빠른 변화에 대한 시스템의 적응력이 우수함 □자본시장 접근이 어려운 중소기업이 배제된다. □국가적 전략산업의 육성이 어렵다.	□은행중심의 금융시스템 (은행은 기업의 전략적 투자자) □장기적 네트워크 관계 □종업원, 경영자, 국가의 이해도 자본가 이상으로 중요하다. □경영자가 신념을 갖고 기업특수자 산을 키워갈 수 있다. □강력한 노조, 정리해고의 최소화, 직업훈련 중시 □경영자는 종업원의 대표로서 보수에 집착하지 않음. □내부자적 관계에 의한 장기적 신용평가 □life cycle이 길고 안정적인 기술/산업, middle-tech에 유리함 □총체적인 합의를 요하는 시스템으 로서 변화의 수용이 늦다. □대기업-중소기업간 유기적 발전이 가능하다. □국민적 합의에 의한 국가전략산업의 육성이 가능하다.

출처 : 금융노조, □한국금융산업의 대안적 비전개발(이찬근교수 연구용역보고서)□,

2000.9, p7

델이 기반으로 하고 있는 금융헌신(financial commitment) 을 파괴하고 대체해 나간다면, 기업지배구조와 연계된 노사관계, 직업훈련제도, 복지제도 등 라인모델의 전체 구조까지 훼손시킬 수도 있을 것이다.  그러나, 세계화의 확산에도 불구하고 독일은 자동차, 화학, 제약, 기계산업 등과 같은 품질다변화생산부문에서 여전히 제도적 비교우위를 유지할 것이다.  품질다변화 생산부문은 시장중심체제보다 직업훈련, R&D투자, 금융헌신 등 장기적 협력관계를 촉진하는 비시장적인 제도적 배치(institutional arrangement)를 갖춘 체제에서 경쟁우위를 가질 것이기 때문이다(soskice, 1999).  따라서 수많은 사람들이 라인모델이 이미 경쟁력을 상실해 세계화시대에 존속하기 힘들다고 하지만, 독일이 라인모델에서 앵글로아메리칸 모델로 수렴되지는 않을 것이다.

) 금융유동성에 대비되는 개념으로 이탈효과를 중시하는 거리두기 관계의 단기적 기업금융이 아닌 장기적 관점에서 투자자금을 지원하는 참여적·구속적 관계의 기업금융을 의미.

라인모델은 금융헌신에 의한 장기투자 그리고 노동자들에 대한 적극적인 직업훈련투자와 숙련향상, 노동자참가를 통해 품질다변화 생산체제의 생산성을 증진시키고 임금을 상승시키는 축적체제를 형성했다.  이에 반해 신자유주의의 앵글로아메리칸 모델은 임금압박, 노동시장 유연화, 노동강화 등 노동계급을 배제함으로써 비용경쟁력을 추구하는 축적체제이기 때문에 소득분배를 악화시키고 유휴수요창출을 제한하는 문제점을 안고 있다. 따라서 라인모델이 앵글로아메리칸 모델보다 더 평등하고 안정적인 바람직한 모델이라 할 수 있다.

) 조영철, □독일의 기업지배구조-세계화의 물결과 협력적 경영자본주의의 명암□, 『미국식자본주의와 사회민주적 대안』, 당대, 2001, pp227-230

나. 앵글로아메리칸 구조조정의 폐해

98년부터 시작된 금융구조조정은 IMF의 요구에 따라 은행중심에서 자본시장중심으로 금융시스템을 전환하기 시작하였다.  급격스러운 금융시스템의 변화는 한국적 현실에 대한 고려 없이 IMF라는 외부에 의해서 강요된 것이기에, 이러한 전환의 결과 자본시장은 원하는 대로 움직이지 만은 않았다.  즉, 신용위기 지속과 경제주권상실의 위험이 커진 것이다.

우선, 이러한 앵글로아메리칸 구조조정의 결과, 국내은행 소유구조에 있어서 외국자본의 비율이 급격히 증가하고 있으며, 이들 외국자본들은 기업대출을 축소하고 가계대출중심으로 영업전략을 전환시키고 있다는 점에 주목해야 할 것이다.  제일, 외환, 한미, 하나, 국민은행의 최대 주주는 외국자본이며, 국민, 주택, 한미, 신한은행의 외국인 지분율은 50%를 훨씬 넘어서고 있다.  이들 외국자본은 가능한 기업대출을 축소하고 가계대출을 늘려 가는 소매영업중심으로 영업전략을 바꾸고 있다.  은행에는 돈이 남아돌지만 적정한 투자처를 찾지 못하고 있고, 정작 자금이 필요한 중소기업에게는 자금이 공급되지 않고 신용경색상태가 지속되는 부작용이 발생하고 있는 것이다.  기업과 금융기관과의 장기적인 관계를 고려하지 않은 앵글로아메리칸식 구조조정의 산물인 것이다.

또한, 국내 자본시장의 외국인 지배력 강화에 따라 경제주권상실의 위험이 커지고 있다는 점이다.  외국자본이 국내 주요 기업과 금융기관을 지배하게 되면, 한국경제 전체의 발전방향을 국민들의 뜻에 따라 결정하기가 점점 더 어려워진다.  98년이후 금융구조조정의 과정에서 은행권은 크게 위축된 반면 증권시장 개방 및 육성책에 의해 시장자금은 증시로 몰리게 된다.  이러한 증시 졸속부양책은 국내 대기업에게는 부채비율 200% 달성을 위한 좋은 계기가 되기도 하였으나, 99년 7월 대우사태 발생이후로는 제기능을 하지 못하고 있다.  이후 계속되는 금융불안에 비추어 볼 때 자본시장은 기업들에게 안정적인 자금원이 될 수 없다는 사실을 드러냈다.  따라서, 이제 한국의 기업들은 내부자금에 크게 의존하는 영미식 재원조달방식을 따라가야 할 형편이다.

) 70년∼89년 선진국 기업들의 순자금조달구조(net source of finance)를 보면 대부분이 내부유보이며 나머지는 주로 은행차입과 회사채발행이 차지했고 주식을 통한 순자금조달 비중은 독일 0.9%, 일본 2.7%, 영국 -8.0%, 미국 -8.8%로 극히 미미하거나 마이너스 값이었다. 또한, 70년∼94년 주식발행을 통해 자금을 조달한 순규모가 전체 자금조달 순규모에서 차지하는 비중이 일본 3.5%, 독일 -0.7%, 영국 -4.6%, 미국 -7.6%로 주요 선진국 주식시장의 자본조달비중은 일본을 제외하면 대부분 마이너스를 나타내고 있다.  신규상장과 유상증자가 활발했음에도 주식발행을 통한 자금조달 순규모가 감소한 것은 ① 영국과 미국에서 기업들은 신주발행이 아니라 현금흐름을 이용해 타기업의 주식을 구입하는 방식으로 M&A가 이루어졌으며, ② 80년대 주식을 부채로 대체하는 차입매수 형태의 구조개편이 확산되었으며, ③ 주가관리와 적대적 M&A방어수단으로 자사주매입을 크게 증가시켰기 때문이다. (조영철, □미국의 기업지배구조-주주자본주의의 신화와 한계□, 『미국식자본주의와 사회민주적 대안』, 당대, 2001, pp88-89에서 재인용)

또한, 국내 제조업의 설비자금 조달구조를 파악해 보더라도 이미 영미식 구조로 전환하였음을 알 수 있다. 2000년중 내부자금비율은 74.6%로 직접금융 9.1%, 간접금융 13.3%, 리스기타 2.9%를 능가하고 있다. 이는 지난 80년이후 내부자금비율이 평균 30%대에 머물고 있는 것을 보면 99년이후 급격스러운 상승으로 볼 수 있다.(95년 28.1%, 96년 24.4%, 97년 33.6%, 99년 62.7%) 이밖에도 90년대 이후 계속 20%대에 있던 직접금융비율이 98년 증시부양책에 따라 36.0%로 급상승하였던 점도 주목할만하다.(산업은행, 『설비투자계획조사』, 김상조 미발표자료에서 재인용)

현재 한국의 자본시장은 은행보다 더 심한 비율을 외국자본이 지배하고 있다.  2001년 10월, 증권거래소 시가총액 약 180조원가운데 34%가 외국인이 소유하고 있으며, 더욱 심각한 것은 외국인 지분이 소위 우량주에 집중적으로 포진하고 있다는 점이다.  포철 60%, 삼성그룹 50%, SK텔레콤 47%, 한미은행·주택은행·국민은행 등 60%이상의 외국인 지분이 집중되고 있는 것이다. 이는 국내 자본소득 대부분이 외국으로 유출될 가능성이 크다는 점을 시사하는 것이어서 그 심각성을 더하고 있다.

이와 더불어, 금융·공공·기업 구조조정과정에서 국내 우량기업의 헐값 해외 매각 시비가 지속적으로 나오고 있음도 주시해야 한다.  앵글로아메리칸형 구조조정의 결과, BIS자기자본비율과 미래상환기준(FLC)의 압박을 받고 있는 은행과 부채비율 200%를 달성해야하는 기업들로서는 국내 우량기업(공기업·금융기관 포함)을 인수할 능력을 상실하게 되고, 외국자본에게 원하는 가격에 원하는 물건을 넘겨주는 헐값매각이 빈번하게 발생하고 있는 것이다.  뉴브리지캐피탈에의 제일은행 매각이나, GM에의 대우차 매각을 그 대표적 사례로 들 수 있다.

세계화의 심화 속에서 이해관계자들간의 협력을 유도하는 묵시적 장기관계의 라인모델은 그 나라의 정치·경제·사회·문화적 틀 속에서 장기간에 걸쳐 형성되는 것이기 때문에 단기간의 국가 개혁정책으로 받아들여지기는 어려운 면이 있다.  반면에 규제완화로 기존 제도를 해체하고 시장중심으로 이행하는 것은 상대적으로 훨씬 용이할 뿐더러, 국제금융투기자본의 이익을 대변하여 IMF, World Bank 등의 국제적 압력도 더욱 거세질 것이기 때문이다.  이러한 맥락 속에서 살펴보면 97년 말 외환위기이후 한국정부의 선택의 폭은 한정될 수밖에 없었음은 안타까운 일이지만, 그렇다고 단기적인 관점에서 금융시스템을 재편할 수는 없는 일일 것이다.

결국, IMF에 의해 강요된 ① 낮은 경제성장률, 긴축적 통화정책, 신축적 환율정책, 긴축적 재정정책, 고금리정책 등 한국경제 현실에 부적절한 거시경제정책과 ② 엄격한 은행 BIS자기자본비율 등 일률적 적용, ③ 금융·자본·외환시장의 전면적이고 급속한 개방, ④ 금융기관 민영화 및 해외매각 강요, ⑤ 노동시장의 유연성 강요 등 부적절한 정책으로 한국사회는 98년 이후 격동의 시기를 거쳐온 것이다.  이렇듯이 한국경제현실에 맞지 않는 자본시장중심 금융시스템으로 급속하게 전환하게 된 것은 IMF와 이해관계가 맞아떨어진 한국정부와의 합작품이다.

따라서, 이제라도 지난 3년여의 금융구조조정과정을 면밀히 분석하여, 한국현실에 맞지 않는 자본시장중심의 금융시스템을 은행중심의 금융시스템으로 전환하기 위한 노력을 시작하여야 할 것이다.  이를 통해 외국자본의 한국경제지배구조를 극복하고, 은행주도의 기업 구조조정을 추진하며, 결과적으로는 공적자금 투입 최소화를 이룰 수 있는 기반을 형성해 나가야 할 것이다.

2. 한국현실에 맞지 않는 금융정책의 무비판적 수용

제3장에서 살펴보았다시피, IMF에 의해 여러 가지 부적절한 금융·경제정책이 강요되었음을 알 수 있다.  그러나, IMF 경우는 앵글로아메리칸형 모델로 한국경제를 재편하려는 목적에서 한국경제 현실을 의도적으로 무시했거나 아니면 정말 한국 현실에 무지한 상태에서 남미식 구조조정방식을 그대로 권고했을 가능성이 있다고 볼 수 있지만, 한국경제 현실을 잘 알고 있는 정부가 왜 이러한 정책들을 무비판적으로 수용했느냐? 하는 의문이 남는다.

그동안 국내외 학자와 시민사회단체에서는 IMF의 정책오류에 대한 수많은 지적이 있어 왔으나, 그때마다 정부당국은 이를 받아들이지 않았다.  또한, 금융노조 등은 지난 99년, IMF가 제시한 잘못된 경제정책으로 인한 피해에 대한 배상을 요구하며 세계최초로 IMF를 상대로 손해배상청구소송을 제기하였으나, 한국의 법원과 헌법재판소는 □재판 관할권이 없다□는 이유로 해당 소송을 각하 하였다.

) ① 하버드대학의 Jeffrey Sachs는 IMF의 긴축정책이 아시아의 경제회복에 오히려 장애가 된다고 비판, ② 세계은행 수석부총재인 Stiglitz는 아시아의 높은 저축률과 근면성에도 불구하고 남미와 유사한 정책을 입안한 것은 IMF의 오류라고 비판, ③ MIT의 Paul Krugman은 외환을 정부가 관리 통제해야 한다고 주장, ④ Martin Feldstein교수는 한국이 금융위기 이후에도 비교적 낮은 물가상승률을 기록하고 있다는 점을 지적하면서, 고금리정책이 신용경색을 야기시켜 기업부도율을 증대시키고 있다고 주장, ⑤ James Tobin 교수는 지나친 개방 때문에 위기가 발생한 상황에서 IMF 등의 추가적인 개방요구는 도저히 납득하기 힘들다고 지적하며, 단기적인 자본이동에 대한 규제를 위해 자본거래세금(토빈세)도입을 주장, ⑥ 영국의 The Times지는 IMF의 명성이 1944년 이 기구 설립이해 최악의 상태라고 선언(98.8.19일자)

하지만 2001년 4월 이헌재 전 장관은 □환란 극복의 공로로□ 미국 뉴욕에서 우드로윌슨상을 수상하며, □한국의 외환위기 초기 IMF가 위기의 본질을 제대로 파악하지 못하고 정책권고를 하는 바람에 사태가 악화됐다□고 지적했다.  이러한 발언은 IMF의 권고에 따른 초기 구조조정 프로그램에 문제가 있었음을 공식적으로 인정한 것이다.  그렇다면 그동안 진행된 구조조정의 과정과 이에 따른 대량 부도, 대량 실업 등은 도대체 어떻게 하란 말인가?  부적절한 정부정책으로 인해 전 재산을 날린 중소기업가와 실직의 고통을 감내한 국민들의 눈에 정부관료들이 어떻게 보일 것인가?  이러한 정부관료의 무책임한 태도는 지난 2000년 11월 경영평가위원회의 평가결정에 따른 금감위의 인원감축 강제와 관련하여 잘 드러나고 있다.

) 이헌재 전장관은 □위기의 주원인은 기업부채였는데 정부채무로 오인, 긴축하는 바람에 역효과를 냈음을 인정한다.  이는 잘못된 선택으로 이어져 살 수 있는 기업도 못 살렸다.□고 덧붙였다. 아울러 다른 개발도상국을 위한 교훈이라며 □정책과 국제기준을 도입하기 전에 위기 또는 문제의 본질과 시행능력에 대한 정확한 판단이 선행되야 한다□는 충고도 덧붙였다. (중앙일보 2001년 4월 12일자)

) 2000년 11월, 경영평가위원회가 제출한 보고서를 토대로 금감위는 □경영개선계획 제출은행에 대한 평가 및 조치□를 내렸다.  이 가운데 1인당 영업이익 2억 2천만 원 기준의 정당성과 인원감축 강제에 대한 노동계의 문제제기가 있었으나, 금감위는 이를 무시하고 인원감축을 강제하였다.  결국 노사정위원회 금융특위를 개최하여 이의 정당성여부에 대한 몇 차례 토의가 있고 난 후에야 1인당 영업이익 산정기준에 판매관리비 항목이 누락되었음을 인정하고 경평위가 보고서를 잘못 만들었다며 책임을 경평위로 넘긴 것이다.  그러나 그 사이 조흥은행에 890명의 인원감축이 요구되었고, 아무런 잘못 없이 890명의 직원들이 해고될 뻔한 것이다.  경평위의 단순한 실무적 실수이든, 고의적 조작이든 모두 대단히 문제가 있으며, 금감위도 경평위 결과에 대해 재검토를 하지 않았다는 것과 노동계의 문제제기에도 불구하고 이를 무시했던 행태는 상당한 문제가 있는 것이다.  이러한 정부의 실수와, 실수가 있었음을 인지하고 난 후에도 제대로 인정하지 않으려는 자세가 정부정책의 신뢰성을 결정적으로 떨어뜨리고 있다.

이러한 DJ정부의 정책오류 이외에도, 구조조정 추진과정에서 IMF와 약속한 기한 운운하며 시기에 쫓기는 듯한 인상을 짙게 풍기고 있다.  정부는 상시적으로 지속되어야 할 구조조정을 2001년 2월이라는 시한을 정하고 무리하게 추진함에 따라, 한 건 위주의 흐름이 나타나게 되었고 이러한 조바심이 상대적으로 정부 입김 하에 있는 국민·주택은행의 합병발표로 가시화되었다고 볼 수 있다.  결국, 순리대로 일을 풀어나간 것이 아니고, 일을 해야한다는 강박관념에 사로잡혀 무리수를 둔 것이다.

이제 현 정부의 각종 구조조정 작업을 정리한다는 의미에서도 지난날의 문제점은 반드시 짚고 나가야 한다.  그렇지 않다면 이러한 정책오류의 바탕 하에서 이루어지는 또 다른 정부정책에 대한 국민적 신뢰는 더 이상 기대하기 힘들 것이다.  그러한 과거 평가작업을 통해서만이 국민적 공감대를 확산해 나갈 수 있을 것이다.  이러한 과정을 통해 향후 다시는 이러한 일이 없도록 문제의 본질과 우리의 현실능력에 대한 정확한 분석력을 키워나가야 할 것이다.

3. 대형화논리를 앞세운 무리한 금융기관 합병

가. 국민·주택은행 합병의 문제점

정부는 금융구조조정과정에서 대형화, 겸업화를 통해 세계적인 경쟁력 있는 은행을 만들려는 의도를 가지고 지속적으로 공을 들여왔다.  그간 경영정상화대상은행을 상대로 한 인위적인 합병시도는 여러 차례 있었지만, 이제 방향을 선회해 우량은행의 인위적 합병을 추진하게 되며, 정부의 이러한 대형화논리에 적극 동참하여 주택은행 등 일부 은행장들은 공공연하게 합병추진의사를 밝히게 된다.  정부의 수 차례에 걸친 합병유도 발언이후, 양 은행장은 2000.12.22일 전격적으로 합병을 위한 양해각서(MOU)를 체결하여 국민·주택은행의 합병을 공식화함으로써 금융노조의 즉각적인 파업돌입 등 각종 사회적 갈등을 초래하게 된다.  2001.9.29일 현재, 노동조합과 시민사회단체 일각의 반발에도 불구하고 합병을 위한 양 은행 주주총회까지 진행된 상황이다.

이러한 대형화논리에 치중해 인위적으로 이루어진 국민·주택은행간 합병의 주요한 문제점을 짚어보면 다음과 같다.

) 대안연대회의, □국민-주택은행 합병의 부당성-은행권 구조조정의 대안적 관점에서□,

2001.4.7

첫째, 은행대형화는 주로 도매금융, 국제금융을 위주로 하는 시장선도은행(money-center banks)간에 이루어지는 것이므로, 소매금융을 주로 하는 국민·주택은행간 합병은 대형화의 취지에도 맞지 않으며, 경쟁력 향상보다는 오히려 독과점을 심화시킬 가능성이 있다.  국민은행의 소매금융비중은 81%이며, 주택은행은 92.9%에 달하고 있으며 합병 후에도 소매금융을 주축으로 할 것을 분명히 하고 있다.  외국의 은행 대형화는 지역과 고객기반이나 업무영역을 달리하는 경우와, 외국자본의 침투를 방지하거나 보다 높은 리스크를 감당할 수 있도록 자본베이스를 확대시키기 위해 이루어지는 것이 대부분으로 국민·주택 합병은 이에 해당하지 않는다.

2001년도 G-10보고서(Report on Consolidation in the Financial Sector)에서는 □대형은행의 탄생은 해당 은행의 건전성 파악을 더욱 어렵게 하고, 해당 은행 부실시 대마불사(too big to fail)의 특성상 워크아웃도 어렵게 함으로써 시스템 리스크를 증대시킨다□고 경고하고 있다.  따라서, 국내 은행권의 최우선 과제는 □효율적인 경쟁구조□를 구축하는 일이며, 은행대형화는 치열한 경쟁의 토양 위에서 리스크 관리능력 등 각종 경영능력의 축적정도에 비례하여 점진적·자율적으로 추진되어야 할 것이다.

둘째, 국민·주택합병은행은 외국인지분이 60%이상으로 외국자본의 영향권 하에 놓여있으므로 유사시 공익적 기능을 기대하기가 어렵다. 특히 양 은행 모두 골드만삭스와 ING베어링 라는 주도적인 외국계 주주가 있고, 그 외의 외국인주주도 기관투자자가 대부분이므로, 국제금융자본의 이해와 한국경제의 국익이 배치될 경우 어느 편으로 결정될지는 불문가지의 일이다.  게다가 국민·주택합병은행은 한국경제를 좌지우지할 정도의 국내 금융시장에 영향력이 있기에 문제는 더욱 심각한 것이다.

셋째, 양 은행의 합병에는 복합적인 갈등구조가 존재함으로써, 향후 실패를 초래할 가능성이 높다.  회사채 신속인수제도, 스톡옵션과 관련한 금감원과 제일은행의 이해충돌에서 보다시피, 국내 최대은행으로써 유사시 정부의 개입이 불가피함으로써, 외국인 대주주와의 이해충돌의 가능성이 존재한다.  또한, 골드만삭스와 ING베어링 양 대주주간의 갈등의 소지, 국민·주택은행 직원들간 주도권시비, 인사상 마찰 등 계속적인 갈등의 여지가 존재하고 있다.

넷째, 양 은행 합병에는 중복된 점포와 인원을 조정하는 것 이외에는 생산적인 시너지가 존재하지 않는다.  160조에 달하는 거대 자산을 효과적으로 운영할 대상처가 마땅치 않으며, 우량은행인 국민·주택합병은행에서 정리해고가 추진될 경우 사회문제로 비화될 수 있다.   현재의 경영진은 자연적인 인원감소와 소폭의 자율적 명예퇴직만으로 가능할 것이라 주장하지만, 이럴 경우 합병의 시너지효과는 매우 떨어지게 될 것이다.  따라서, 경제적 논리이외의 정치적 논리가 숨겨진 국민·주택은행의 합병은 결국 정치적인 흥정에 따라 합병 실익을 달성하기가 쉽지 않을 것이다.

다섯째, 국민·주택 합병은행의 독과점적 성격으로 인해 각종 폐해가 속출할 가능성이 존재한다.  국민·주택 합병은행은 국내 은행권 총자산의 33%, 총수신의 36%, 총가계여신의 62%, 중소기업여신의 32%를 차지하고 있다.  이러한 독과점적 시장지위로 인하여 전반적인 기업금융 회피분위기 속에서 유동성위기가 재연될 수 있으며, 독과점은행의 시장지배력 강화로 예대마진의 확대와 서비스수준 악화 등으로 중소기업과 일반 소비자가 타격을 입을 가능성이 존재한다.

이와 더불어 국민·주택은행의 합병과 관련하여, 이러한 구조조정의 과정이 노동배제적으로 진행되었다는 입장에서 몇 가지 문제점을 들어보면 다음과 같다.

우선, 정부가 2000년 7월 금융총파업을 과정에서 체결된 7.11 노정합의 를 정면으로 부정하고, 스스로 약속파기를 했다는 점이다.  7.11 노정합의의 주된 내용 중 하나는 <정부주도의 강제적인 합병은 없다.>는 점이다.  그런데 국민·주택은행의 합병 진행과정에서 정부가 상당한 압력을 행사했다는 정황이 여러 군데에서 드러난다.  당시 국민은행, 주택은행뿐만 아니라 거의 모든 은행들이 정부로부터 합병추진 압력을 받았다는 것은 공공연한 비밀이라 할 수 있다.  결국 여러 정황적 증거에서 국민·주택은행의 합병은 스스로의 뜻과는 달리, 사실상 정부 압력에 의한 합병이라고 추정할 수 있으며, 이는 금융구조조정과정에서 노정간의 최초 합의사항을 합의당사자인 정부에 의해서 파기된 중요한 사례의 하나로써 한국금융사와 노동사에 길이 남을 사건인 것이다.

) 7.11 노정합의의 주요 내용으로는 관치금융청산을 위한 국무총리 훈령 제정, 정부가 은행에 지급해야할 책임이 있는 부분에 대한 조속한 처리 등과, 이 밖에도 2단계 금융개혁에 있어서 정부주도의 강제적인 합병은 없다는 것과 금융기관 조직 및 인원감축에 대해서는 노사간의 단체협약을 존중하겠다는 약속이 있었다. 또한, 공적자금투입은행의 금융지주회사 자회사 방식을 통해 정상화 추진한다는 내용도 포함되어 있었다.

) 정부의 합병유도의 대표적 사례로서 □2000년 11월 25일 이근영금융감독위원장은 은행장들과의 조찬간담회를 통해 말로만 합병을 추진하겠다고 하지 말고 직접 행동에 나설 것을 촉구하며, 주택은행장과 국민은행장에게는 현재의 영업형태만으로는 우량은행 간판을 유지하는데 한계가 있다며 직접 행동에 나설 것을 주문했다.□는 한국경제신문(2000.11.27일자) 기사를 들 수 있다. 이 밖에도 이근영금감위원장, 국민·주택은행장 조찬회동에서 합병결정 발표(2000.12.9), 진념장관, 이기호경제수석, 정부가 1,2대 주주’라며, 정부가 합병에 나선다’고 발표(2000.12.14), 이근영금감위원장, 청와대업무보고 하루 앞두고 양은행장 불러 신설법인방식 합병계약체결 강요(2001.4. 6) 등의 사례를 통해 추정할 수 있다.

) 거의 대다수 금융권 노조위원장들은 당해 은행장을 통해 정부로부터 다양한 합병압력을 받고있음을 확인할 수 있었다고 증언하고 있다.

) 김정태 주택은행장은 합병 발표 몇 개월 전까지만 해도 국민은행과의 합병에 대해 □업무상 중첩되는 부분이 많고, 외국의 경우에도 규모나 성격이 같은 은행간 합병이 성공한 예가 없다□고 반대의사를 밝혔다.

둘째, 7.11 노정합의는 금융노조와 정부와의 협상으로 끝난 것이 아니라, 노사정위원회라는 사회적 합의기구의 제도적 틀 속에서 보고되고 이행이 담보된 것이다.   노사정위원회에서는 7.11 노정합의의 연장선상에서 이의 이행여부(즉, 국민·주택은행의 강제합병여부)에 대한 수많은 논의가 있었으며 , 12.21(목)부터 12.22(금) 새벽 2시까지 이어진 본회의에서는 <7.11 노정합의 정신을 존중하여 노사간에 자율적인 협의에 맡긴다>고 결론을 내고 노사 자율협상에 맡기게 된다.  그러나, 노사간 자율 협의는 이루어지지 않았고, 결과적으로 노사정의 합의는 지켜지지 않게 되었다.    따라서, 전 국민적 합의 하에 위기극복방안을 모색한다는 대의명분으로 출범한 노사정위원회가, 진지한 토론 끝에 합의된 사안의 실질적인 이행을 담보하지 못함으로 인해, 향후 각종 구조조정과정에서 유사한 사례가 발생할 경우 사회적 합의를 어렵게 하는 걸림돌로 작용할 가능성이 높아졌다.

) 노사정위원회는 97년 경제위기이후 어려운 대내외 상황을 극복하기 위해 노·사·정 3자간의 사회적 합의기구로 설립되었다.  초기에는 법적인 구속력을 갖추지 못하였으며, 이후 법제화 과정(99.5.24)을 통해 법적 효력을 부여받게 되나, 결정사항의 이행담보력 측면에서 상당한 보완이 필요한 실정이다.  대표적인 사례로 초기업단위 실업자의 노동조합 조합원자격 인정문제는 98년에 합의된 사항이나 아직도 법무부 등의 반대로 시행하지 못하고 있다.  노사정위원회 구성은 노동계, 경영계의 대표뿐 아니라 재경부, 기획예산처, 산업자원부, 금융감독위원회, 노동부 등 주요 정부부처 장관과 공익위원으로 이루어져 있다.  주요 협의사항으로는 ① 勤勞者의 고용안정과 근로조건 등에 관한 勞動政策 및 이에 중대한 영향을 미치는 産業·經濟 및 社會政策에 관한 사항, ② 공공부문 등의 構造調整의 원칙과 방향에 관한 사항, ③ 노사관계 발전을 위한 制度·意識 및 慣行의 개선에 관한 사항, ④ 委員會에서 의결된 사항의 이행방안에 관한 사항, ⑤ 勞使政 협력증진을 위한 사업의 지원방안에 관한 사항 등이다.

) 2000년 12월중, 동 사안을 논의하기 위해서 3차례의 금융특위와 각기 1차례의 본위원회와 상무위원회가 개최되었다.  이밖에도 비공식적인 논의가 수시로 이루어졌다.

) 노사정위원회의 12.22 합의이후, 금융노조는 노사간 자율협상을 위해 국민은행장과 주택은행장에게 금융노조위원장과 국민·주택 양 지부위원장이 참석하는 5자 회담을 제안하였으나, 결국 회동이 성사되지 않았다.  결국 동일자로 금융노조는 파업에 돌입하게 되고, 양 은행장은 국민은행과 주택은행 합병을 위한 양해각서(MOU)를 체결하고 기자회견을 통해 공식화시키게 된다.

셋째, 양 은행의 기존 단체협약에는 합병과 관련해서는 <노사간에 충분하고도 성실하게 협의> 하도록 되어있다.  합병이 충분한 시너지 효과를 거둘 수 있다는 자신감이 있다면 그 이해당사자를 충분히 설득할 수 있다고 보며, 또 그래야만 할 것이다.  그러나 이 조항도 합병과정에서 전혀 고려사항이 되지 못하였다.  특히 2000년 2월, 국민은행장이 낙하산인사로 내려왔을 때 국민은행 직원들은 합병을 강제하기 위해 관료출신이 은행장으로 임명되었다고 반발하였고, 이 결과 향후 합병과 관련한 논의는 사실상 합의에 가까운 수준의 협의를 하도록 노사합의서를 작성하였으나, 이 또한 무의미한 합의서가 된 것이다.

) 2000년 3월 30일 금융노련위원장, 국민은행노조위원장과 국민은행장 3자는 서명한 □은행발전을 위한 노사합의서□에는 □은행경영상 불가피한 사정으로 타 금융기관과 합병하고자 할 경우, 노사간에 □노사협의회□를 통하여 신의성실의 원칙에 입각하여 사회통념상 제3자가 인정할 수 있을 정도로 충분하고도 성실하게 협의하며, 그 결과에 따를 것을 합의한다.□라고 되어있다.

넷째, 7.11 노정합의 무시, 12.22 노사정위원회 합의사항 무시, 단체협약의 무시 등 문제점과 더불어 가장 핵심적인 내용은 역시 이러한 합병이 과연 얼마나 효과가 있을 것인가 하는 점이다.  컨설팅사인 Bain & Company에 따르면 은행간 합병중 성공하는 경우는 25%에 불과하다는 보고가 있다. 기업금융과 개인금융의 융합도 아니고, 국내영업과 해외(외환)영업의 융합도 아닌, 단순히 개인금융시장을 석권하는 두 공룡을 합쳐 놓는 것은 외형상 정부가 구상하는 세계 100대 은행으로 구현될 수는 있겠지만 실제적인 효과측면에서는 극히 부정적이다.  중국인민은행은 규모면에서 세계 6위이지만 누구도 경쟁력있는 은행이라고 말하지 않는다.  이 부분은 대안연대에서 지적한 국민·주택은행 합병의 부당성에서도 확인할 수 있다.  국민·주택은행의 대다수 직원들이 이러한 생각을 지니고 있다면, 어떻게 합병의 실익을 얻을 수 있을 것인가?

나. 기타 은행합병의 회오리

현재 진행되고 있는 국민·주택은행의 합병이외에도 지난 98년 이후 여러 건의 합병이 이루어져 왔다.  그 대표적인 사례가 상업은행과 한일은행의 합병이며, 그밖에 국민은행, 장기신용은행의 합병, 조흥, 강원, 충북은행과 현대종금의 합병, 하나, 보람은행의 합병, 농협, 축협중앙회의 합병 등을 들 수 있다.

그러나, 이러한 합병은 금융부실을 해결하기 위한 수단으로 활용되었기에 충분한 시너지 효과를 발생하지 못하였다.  상업은행과 한일은행간의 대등합병은 과거 서울은행·신탁은행 합병의 과오를 떠올리게 하였으며, 기타 흡수합병형태로 진행된 나머지 은행에서 있어서는 합병으로 인한 시너지 효과와는 거리가 있었다.  특히 국민은행과 장기신용은행의 합병에 있어서는 소매금융과 도매금융의 결합, 개인금융과 기업금융의 결합, 단기금융과 장기금융의 결합 등 다양한 시너지 구축이 가능한 조합 중 하나이었으나, 금융부실채권 해결이 전제되지 않은 상황에서 무리한 합병을 추진하였다는 점과 양 조직 구성원간의 원만한 화합이 되지 못했다는 점이 중대한 결점으로 제기되었다.

은행 구조조정 3년간의 성과를 지표중심으로 분석한 한 연구에 따르면, 건전성과 생산성은 전반적으로 개선되었으나 수익성은 5개 인수은행을 제외하고는 악화된 것으로 분석되었다.   이중 건전성제고는 대규모 공적자금 투입이 가장 크게 기여했으며, 생산성제고는 구조조정을 통해 대규모 인력과 점포를 정리한데서 주로 기인한 것으로 보고 있다.  또한, 수익성악화는 대형 부실이 추가로 발생하면서 충담금 부담이 증가한데서 기인하고 있다고 분석한다.

) 유용주, □은행구조조정 3년간의 평가와 과제□, 삼성경제연구소, 2001.6

이러한 사실로 미루어 볼 때, 98년 이후 국내 금융시장에서는 수 차례의 은행간 합병이 있어왔으나, 사실상 합병의 성과를 드러난 경우는 거의 없다고 할 것이며, 이러한 주된 이유는 결국 부실채권의 효과적인 감축이 전제되지 않은 상태에서 가장 손쉬운 인원감축과 조직감축에 몰두하였기 때문인 것이다.

4. 또 다른 대형화논리로서의 금융지주회사 도입

가. 금융지주회사 도입배경

정부는 2000년 초부터 금융기관의 대형화와 겸업화를 통해서 국제경쟁력을 향상시킨다는 차원에서 합병유도와 더불어 금융지주회사 도입을 추진하였다.  정부 논리는 미국과 일본도 지주회사방식으로 대형화·겸업화를 추진하고 있으므로 우리나라도 금융지주회사의 법제화가 불가피하다는 것이었다.

그러나, 미국과 일본의 경우 금융지주회사 도입의 목적이 우리와는 상당히 다르다.  70년대 이후 미국 금융시장에 있어서 금융자본의 투기화가 심화됨에 따라, 미국 정부는 은행들의 도덕적 해이를 방지한다는 차원에서 예금보험 축소조치를 단행했다.  이에 은행들은 자본베이스 증대를 통한 안전장치 마련을 위해 지주회사방식을 통한 겸업화를 요청해 이를 관철할 수 있었던 것이다.  즉, 미국은 금융투기화의 단점을 극복하기 위한 방안으로 대형화·겸업화가 추진되었던 것이다.  일본의 경우는 99년 9월 이후 4차례에 걸쳐 대형은행들이 지주회사방식으로 합병을 추진하였으나, 내용상 자회사별로 독자경영을 하였기에 별다른 시너지효과를 기대할 수가 없었다.  일본은 미국계 금융자본의 일본공략이 심해짐에 따라, 방어적인 차원에서 지주회사를 통해 자국의 금융산업을 보호하려고 했던 것이다.

우리나라에서 금융지주회사 도입을 추진한 실제 의도는 은행권에 누적된 부실채권 해결을 위해서이다.  정부로서는 신규 공적자금 투입을 위한 명분이 필요했던 것이며, 이 과정에서 금융지주회사라는 아이디어를 활용한 것이다.  당시 정부는 부실은행을 공적자금으로 클린화한 후 금융지주회사로 묶어 선도은행으로 부각시키겠다는 논리를 내세우며, 금융지주회사로 통합하는 과정에서 인원감축 등 자구노력을 전제로 내건 것이다.  결국 정부로서는 국제경쟁력 확보라는 대의명분보다는 부실채권의 조속한 처리라는 발등의 불이 더 시급한 사안이었던 것이다.  정부의 이러한 금융지주회사 도입의도는 금융노조의 2000년 7월 총파업 강행에 따라 잠시 주춤하였으나, 7.11 노정합의에 의해 금융지주회사는 본격적으로 도입되게 된다.

나. 우리금융지주회사와 기능재편 논란

그러나, 정부는 2000년 12월 금융지주회사를 사실상 P&A제도에 가까운 형태로 운용하려는 금융구조조정 계획을 발표하게 되며, 금융노조는 이러한 조치가 7.11 노정합의 정면으로 배치된다며 즉각적인 철회를 요구하게 된다.

) 정부는 2000년 12월 5일, □4대부문 12대 핵심 개혁과제 - 추진실적 및 계획□을 통해 은행의 2단계 구조조정으로 자체정상화가 어려운 한빛, 평화, 광주, 제주은행을 금융지주회사로 편입하고, 경영개선요구를 받은 경남은행도 경영개선계획을 제출토록 하였음을 보고하고 있다. 또한, 정부주도의 금융지주회사는 2001년 1/4분기중 업무개시를 목표로 추진하며, 6월말까지 국제적인 컨설팅기관의 자문을 통해 기능별 재편방안을 마련하여 2001년 10월 1일부터 시행을 목표로 한다고 밝히고 있다.

) 7.11 노정합의내용중 2단계 금융개혁방안으로 □정부는 금융지주회사 도입, 금융시장의 인프라개혁과 함께 인허가 우대, 후순위채 매입 등 제도적 지원장치를 적극 마련□하도록 되어있다. 따라서, 금융노조는 금융지주회사방식뿐아니라 후순위채 매입 등의 방식이 사용되지 않은 점에 대해서 문제를 제기한다.  또한, 경영평가위원회 불승인 은행을 처리함에 있어서 □객관적인 경평위의 결과를 바탕으로 부실을 먼저 정리한 후 철저한 자구노력과 책임분담을 전제로 BIS비율 10%를 달성할 수 있는 수준까지 공적자금을 투입하고 금융지주회사의 자회사 방식 등을 통하여 정상화를 추진□한다는 점에서 금융지주회사 편입전에 부실정리가 선행되어야 한다는 점과 금융지주회사방식의 자회사라 표현하여 자회사형태로 독자성을 유지(즉, 기능재편 등을 통한 P&A에 대한 반대)할 수 있어야 한다는 입장이다.

결국 노정간의 갈등은 2000.12월 금융노조의 2차 총파업의 형태로 나타나게 되며, 이중 금융지주회사문제는 총파업직전에 노사정위원회에서 합의를 하게 된다.   하지만, 2001년 들어서 4개 은행과 하나로종금이 합쳐서 출범한 우리금융지주회사는 IT자회사 신설, 신용카드 자회사 신설 등 기능재편을 추진함에 따라 또다시 노사간에 마찰을 초래하였으나, 현재는 수면 하에 잠수한 상황이다.

) 금융노조 2차 총파업 직전인 2000.12.21일부터 밤을 새운 노사정위원회 회의에서 금융지주회사 부분과 관련해서는 □7.11 노정합의에 의거 정부주도의 금융지주회사에는 4개 은행(한빛, 평화, 광주, 경남은행)을 자회사방식으로 편입하되 최대한 독립성을 보장하며, 2002년 3월말까지 컨설팅 작업을 통해 기능재편 등 최종결과를 도출한 후, 이를 토대로 2002년 6월말 이내에 노사간 협의를 통해 기능 재편을 완료□한다는 내용으로 합의를 보게 되어, 해당 은행노조들의 파업은 철회된다. 그러나, 강제적 합병과 관련해서는 노사정위원회의 합의에도 불구하고  은행측의 전격적인 합병발표에 따라 국민·주택은행노조를 중심으로 파업이 진행되게 된다.

) 우리금융지주회사의 기능재편문제에 대해서는 2001년중 노사정위원회 금융특위와 노사간 직접대화를 통해서 수차례 논의되어 현재 잠정적으로 유보된 상황이나, 조만간 새로운 불씨로 부각될 가능성이 크다.

이러한 우리금융지주회사의 기능재편과 관련된 문제점은 다음과 같다.

우선, 2000년 12월 노사정합의에 따라 기능재편은 2002년 6월까지는 유보되어야 한다.  노사간에 별도 합의 없이 IT자회사 신설, 신용카드 자회사 신설 등을 추진하려고 하는 것은 □2002년 3월까지 컨설팅을 통해 기능재편 등 최종결과를 도출하고, 이 결과를 토대로 6월말이내에 노사간 협의를 통해서 기능재편을 완료한다□고 하는 노사정합의사항의 명백한 위반인 것이다.

또한, 2002년 6월까지 기능재편을 유보하도록 합의한 가장 큰 이유는 그 기간 중 자체적으로 경영정상화가 가능할 경우에는 향후 은행경영의 독자성을 보장하고자 함이다.  금융지주회사 자회사 편입후 자체적으로 경영정상화를 이룰 수 있다면, 추가적인 공적자금 투입을 하지 않아도 되는 등 국민 경제적으로도 도움이 될 것이며, 스스로 은행을 살리고자 하는 의지도 충만해 질 것이기 때문이다.  만약 이 부분에 대해 합의당사자인 노·사·정간에 의견일치가 되지 않는다면 2002년 초 또 다른 갈등양상을 초래할 가능성이 클 것이다.

5. 무리한 금융기관 퇴출정책 추진

가. 5개 인가취소은행의 인가취소기준의 불명확성

정부는 98년 6월 경영평가위원회의 평가결과에 따라 5개 부실은행의 퇴출을 전격적으로 단행하였다. 동화, 동남, 대동, 경기, 충청은행을 자산부채이전(P&A: Purchase & Assumption) 방식에 의해 5개 우량은행(각각 신한, 주택, 국민, 한미, 하나은행에 인수)에 인수 조치하였다.  이 방식은 부채 및 우량자산은 인수은행이 인수하고, 불량자산은 자산관리공사(당시 성업공사)가 매입하는 방식으로 진행되었다.  이러한 P&A방식은 그 당시에도 그 합법성여부에 대한 격렬한 논란을 벌이게 된다.

이러한 5개 은행 퇴출과정에서 인가취소기준이 너무 자의적이라는 비판을 받고 있다.  특히 5개 인가취소은행에 비해서 훨씬 경영상태가 좋지 않은 일부 대형은행들이 있었음에도 불구하고 대마불사의 논리가 적용된 것이다.  또한, 5개 인가취소은행 선정과정에서도 투명성이 담보되지 못하였으며, 막판에 정치적 논리가 적용된 흔적이 보이고 있다.

나. 실업문제를 해결해야할 정부가 실업을 선도

5개 은행의 갑작스런 인가취소과정에서 1만명에 달하는 해당 은행 직원들은 일자리를 잃게 되었다.  노사정위원회를 통해서 인수은행에의 재취업 등의 방안을 모색하였으나, 실질적인 고용승계방법이 되지 못하였던 것이다.  이는 IMF 외환위기이후 증가되는 실업자문제를 적극적으로 나서서 해결해야할 정부가, 가장 손쉬운 방법으로 고용승계의무가 없는 P&A방식에 의한 퇴출을 선택했다는 점에서 문제를 제기할 수 있다.  98년 그 당시만 해도 사회안전망이 제대로 갖추어지지 않은 상태이고, 정부차원의 교육훈련과 재취업정책 등도 부족한 상황이었다.  결과적으로 반드시 이러한 퇴출정책이외의 정책대안이 없었느냐?는 의문이 남는다.  IMF가 요구하는 사항을 금과옥조시 하는 바람에, 해당 은행들을 국유화하면서 합병 등의 과정을 거치는 방안 등 다양한 대안에 대한 신중한 검토가 이루어지지 않았을 가능성이 크다고 할 수 있다.

6. 은행지배구조 문제점과 낙하산 인사

가. 은행지배구조의 문제점과 개선방향

) 은행소유구조 관계는 논외로 하기로 한다.

현행 은행법중 이사 총수의 과반수 이상을 사외이사로 구성, 감사위원 총수의 2/3이상을 사외이사로 구성, 소수주주권의 발동요건 완화 등의 제도는 현실적으로 거의 무의미한 형태로 운영되고 있다.  은행의 경우 사외이사가 이사 총수의 과반수 이상을 점하는 확대이사회제도가 96년부터 이미 시행이 되고 있었으므로, 만약 이러한 제도가 효과적이었다면 외환위기 전후 그렇게 무기력하게 대처하지는 않았을 것이며, 더 나아가 외환위기의 원인을 제공하지도 않았을 것이기 때문이다.  또한 사외이사는 주주대표 70%와 이사회가 추천하는 공익대표 30%로 구성되고 있는데, 여기서 공익대표의 경우 소액주주, 예금자, 노동자의 이익을 대변한다고 보다는 경영자의 지위를 보장하는 역할에 머물고 있으며, 외압으로 인해 발생하는 관치금융에 적극 대항하지 못하고 있는 현실이다.

이러한 여러 가지 정황으로 판단해 볼 때 은행법중 후보추천위원회의 추천권은 확대되어야 한다.  현행 규정에 의하면 은행장후보 및 감사위원회 위원후보는 사외이사 전원으로 구성된 후보추천위원회에서 추천하나, 사외이사가 추천자로부터 독립성이 있는지가 불투명하기 때문이다.  따라서 노동조합이나 시민단체 대표에게 추천권중 일부를 부여하는 방법이나, 노동조합이나 시민단체 대표가 참가하는 공개심의 절차를 거치는 것도 하나의 대안이 될 수 있을 것이다.

) 현재 논의가 진행중인 은행법 개정방안에 따르면, 은행장후보추천위원회 의무화규정을 폐지하고 각 은행 정관에 따라 자율적으로 하는 방안과, 사외이사 선임방식의 특례규정을 폐지하고 증권거래법(191조16)에 따라 사외이사후보추천위원회(사외이사가 위원의 1/2이상)의 추천을 거쳐 주주총회에서 선임하는 방안과, 소수주주권의 제기요건을 상장법인의 1/2로 완화하는 방안 등이 포함되어 있다.  정관으로 자율화하는 방식이 거론될 경우 선임이후 경영성과 평가방법과 이에 대한 책임에 대해서도 정관에 명시되어야 할 것이며, 사외이사와 관련해서는 추천권 배분방안을 민주화하는 방법이 모색되어야 할 것이다.

이와 더불어 이사회내에 감사위원회를 두어 감사위원회를 이사회의 하부구조화하는 현행 제도는 폐지되는 것이 마땅하며, 경영자로부터 실질적으로 독립적인 감사제도를 도입해야 할 것이다.  사외이사와 감사위원은 비상근으로 금융기관 내부사정에 밝지 못하기 때문에 근로자 대표 이사제를 도입함과 아울러 상근감사 추천권을 내부 사정에 밝은 노동자에게 부여함으로써, 실질적인 경영감시를 이루어야 할 것이다.

나. 끊임없는 낙하산 인사

금융 구조조정의 과정에서 수 많은 금융인들에게 금융부실에 대한 책임을 물어 직장을 잃게 한 반면, 일반 공기업과 마찬가지로 속속들이 금융계 낙하산인사가 이어지고 있다.  이들 낙하산 인사는 정부 금융관료출신들이 관치금융사례로 임명되거나, 주요 정당 당직자중에서 논공행상차원에서 전문성에 부족함에도 불구하고 임명되는 경우가 대부분이다.  이러한 낙하산인사는 혈맥과 같이 원활하게 움직여야 할 금융기관에서 별다른 도움을 주지 못하고 그냥 자리만 채우다가 물러나는 경우가 대부분이다.  따라서, 이러한 낙하산 인사사례는 정부가 추진한 금융구조조정의 근본취지와도 상반된 것이다.

< 표 3-2> 주요 금융관련기관 낙하산 인사사례 (2000.1월 ∼ 현재)

임용	기 관	직 책	성 명	주요경력	비고
2000.1	주택은행	감사	이 우 정	재경부 국고과장	관치금융
2000.2	국민은행	은행장	김 상 훈	금융감독원 부원장	관치금융
2000.2	성업공사	이사	김 동 주	재정경제부 부이사관	관치금융
2000.2	은행연합회	감사	양 종 태	재무부 행정조정실장	관치금융
2000.5	한국수출보험공사	감사	김 충 현	국민회의 마포을지구당위원장, 민주당연수원 부원장	낙천대가
2000.7	농협중앙회	감사위원장	이 현 목	농림부 식량국장	관치금융
2001.1	한국산업은행	감사	강 석 인	재경부 국장	관치금융
2001.3	광주은행	감사	양 동 혁	금감원 기조국장	관치금융
2001.3	부산은행	감사	김 종 수	금감원 은행검사국장	관치금융
2001.3	조흥은행	감사	김 상 우	금감원 부원장보	관치금융
2001.4	한국산업은행	총재	정 건 용	금융감독위원회 부위원장	관치금융
2001.4	한국감정원	원장	이 수 일	감사원 사무총장
2001.4	한국증권전산	사장	허 노 중	자민련 제1정책연구실 실장	관치금융
2001.4	수출입은행	은행장	이 영 회	재경부 기획관리실장	관치금융
2001.5	기업은행	은행장	김 종 창	금융감독원 부원장	관치금융
2001.5	한국자산관리공사	부사장	신 용 균	중경회 간사, 현대투자신탁증권 전무
2001.6	한국자산관리공사	감사	강 무 치	감사원 이사관	관치금융
2001.9	기술신용보증기금	감사	이 일 용	세무사, 4.13총선당시 민주당 부산지역지구당 선거대책부본부장	전문성부족
2001.10	신용보증기금	감사	김 훈 동	민주당 경기수원장안 지구당 위원장	전문성부족

출 처 : 금융노조, 사무금융노련 자료에서 재구성

따라서, 매년 반복되는 낙하산 인사시비가 발생하지 않게 하기 위해서는 임원선임절차를 제도상이나 실질적으로 투명하게 추진할 필요성이 절실하다.  특히, 금융구조조정 과정에서 금융기관 대다수가 정부의 입김하에 있는 지금, 은행장과 감사 등 은행지배구조개선 차원에서 근본적인 개선방안이 모색을 통해서 낙하산인사를 근절해야 할 것이다.

7. 공적자금과 관련된 문제점

가. 공적자금 전체규모

공적자금은 크게 국회의 지급보증 동의를 받아 조성한 104조원의 채권발행자금, 기 지원한 공적자금을 회수한 자금, 기타 공공차관, 국유 재산 등을 통하여 조달한 자금 등으로 지원하게 된다.  이를 각각 채권발행자금, 회수자금, 공공자금으로 구분할 때 2001년 6월말까지 지원된 공적자금은 채권발행자금 86조 7천억원, 회수자금 27조 8천억원, 공공자금 23조원 등 총 137조 5천억원이다.   이를 지원방법별로 구분하면 금융기관 출자에 53조원, 출연 및 예금 대지급에 32.2조원, 자산매입등에 14.1조원이 사용되었으며, 자산관리공사를 통한 부실채권 매입에 38.2조원이 사용되었다.

) 2001년 8월말기준으로 141조 2천억원의 공적자금이 투입되었다.

< 표 3-3> 공적자금 지원실적

(1997. 11월∼2001. 6월말, 단위 : 조원)

구 분	출자	출연	예금대지급	자산매입등	부실채권매입	합 계
채권발행자금	35.5	11.2	15.3	4.2	20.5	86.7
회수자금	3.3	1.0	4.2	3.6	15.7	27.8
공공자금	14.2	-	0.5	6.3	2.0	23.0
합 계	53.0	12.2	20.0	14.1	38.2	137.5

출 처 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금관리백서□, 2001.8

나. 2단계 공적자금의 조성 배경과 규모

정부는 98년 조성된 64조원의 공적자금과 동 자금을 회수한 자금 및 기타 국유재산 등 공공자금을 활용하여 1차 금융구조조정을 위한 공적자금으로 활용해 왔다.  그러나 당초 공적자금 조성시 예상치 못했던 대우그룹 부실과, 신자산건전성분류기준(FLC : Forward Looking Criteria)의 도입에 따라 부실채권이 급증하게 되었고, 이에 따른 공적자금 추가소요가 발생하게 되었다.

이에 따라, 2000년 5월 기준으로 2001년까지 예금보험공사의 공적자금 소요액을 추정한 결과, 공적자금 지원 소요 48조 5천억원과 1998년에 발행하여 2001년에 만기가 도래하는 예금보험기금채권 상환소요 1조 5천억원 등 총 50조원이 필요하다고 보았다.  한편, 동 기간중 예금보험공사가 자체적으로 조달이 가능한 금액은 10조원으로 추정됨에 따라 그 차액인 40조원을 예금보험기금채권 발행을 통해 추가 조성키로 하였다.  한편, 자산관리공사는 부실채권 매입소요(2000∼2001년중 15조원 수준)가 줄어들고 있고, 회수재원등(동 기간중 약 18조원 수준 가용 가능)을 통하여 대응할 수 있다고 보아 추가로 공적자금을 조성할 필요가 없다고 판단하였다.

< 표 3-4> 추가조성공적자금 동의안 대비 사용실적

(단위 : 조원)

구 분	추정소요	실 적
① 구조조정대상 은행에 대한 출자 지원	6.1	4.1
② 서울보증보험 출자	8.3	2.8
③ 보험사,금고·신협 추가구조조정	6.9	4.1
④ 부실종금사 정리 및 한투·대투출자, 제일은행 풋백 등	21.1	14.9
⑤ 수협·농협 출자	1.7	1.1
⑥ 기업부실화로 인한 은행 추가충당금 적립 지원	1.0	-
⑦ 산은·기은의 투신출자 지분 매입 등	3.4	1.9
⑧ 2001년 만기채권상환	1.5	0.7
계	50.0	29.6

출 처 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금관리백서□, 2001.8

다. 공적자금 추가조성의 문제점

공적자금 투입시 고려해야 할 주요 사항은 다음과 같다.   우선, 공적자금 조성액과 최종 회수액의 차이는 결국 국민의 세금부담으로 전가되며 국가채무로 누적될 경우 미래세대의 부담으로 귀결된다.  따라서 공적자금 조성시 반드시 필요한 부분에만 투입할 수 있도록 규모를 최소화하여야 하며, 운영과정에서도 도덕적 해이가 나타나지 않도록 하여 투명하고도 철저하게 관리하여야 할 것이다.  또한 공적자금의 원인제공자에게는 이에 대한 손실부담 책임을 반드시 지워야 할 것이며, 이러한 과정을 통해서 공적자금 투입을 최소화할 수 있을 것이다.

) 김상조, 새천년민주당 정책토론회, □국민의 정부의 평가와 향후과제 - 경제분야 토론1□, 2000.5.30에서 재구성

둘째, 1단계 공적자금 조성시 64조의 공적자금에 대해서 국회동의를 받았으나, 국회동의 절차를 거치지 않은 공공자금이 25조가량 투입되었다.  이러한 공공자금은 상대적으로 방만하게 운용될 가능성이 높으므로 철저하게 관리되어야 한다.

셋째, 그렇다고 공적자금이 필요한 적기를 놓쳐서도 안 된다.  경제위기는 시장기능의 정지를 의미하는 것이므로 이를 해결하기 위해서는 비용의 상당부분을 비시장적인 방법을 통해서 조달할 수밖에 없다.  따라서, 공적자금은 경제위기를 수습하고 재발을 방지할 수 있을 정도로 적기에 충분히 투입되어야 한다.  이러한 원칙들은 공적자금과 관련하여 반드시 지켜져야 할 사항들이다.

공적자금은 그 회수가 쉽지 않다.  2001년도 정부예산이 100조원규모임을 고려해 볼 때, 141조원의 공적자금은 큰 부담이 되고 있으며, 2001년 6월기준 공적자금 137조5천억원중 회수한 자금은 34조2천억원(회수율 24.9%)이다.  게다가 회수전망도 그리 밝지만은 않다.  금융기관출자금 53조원가운데 13조3천억원은 감자 등으로 이미 손실을 입었고, 이밖에 퇴출 금융기관 예금 대지급금 20조원도 상당부분 손실이 불가피한 실정이다.

이와 더불어, 한국경제 현실은 두차례에 걸친 공적자금 투입에도 불구하고 그리 밝지만은 않은 것 같다.  대우사태 등 때문에 추가 공적자금을 조성할 수밖에 없었다고 한다면, 최근 하이닉스사태나 현대투신사태를 해결하기 위해서는 또 다시 공적자금이 필요한 것 아닌가? 하는 의구심이 일고 있는 것은 당연한 일이다.  전 세계적인 경제침체국면임을 감안하고 재벌 구조개혁의 불확실성, 기업구조조정의 방향에 대한 논란과 추진실적 등으로 미루어 볼 때, 그리 쉽게 판단할 문제만은 아닌 것 같다.  그럼에도 불구하고 정부는 공적자금 추가조성의 필요성을 부인하고 있으며, 향후에는 정부지원 없이도 금융기관 스스로 부실을 처리해 낼 수 있는 체력을 갖출 수 있을 것이라 예상하고 있지만, 주변상황은 낙관적이지 만은 않은 것 같다.  게다가 지난 번 공적자금 추가조성시에도 조성직전까지 정부는 더 이상의 공적자금이 필요하지 않다고 밝힌 바 있었기에 그 신뢰성은 높지 않은 것 같다.

라. 공적자금 조기회수를 위한 은행 민영화 및 해외매각

공적자금 회수를 위해 민영화 및 해외매각을 고려할 수도 있으나, 그렇다고 공적자금 손실을 감수할 이유는 없을 것이다.  현재 정부는 공적자금 조기 회수를 위하여 공적자금 투입 금융기관의 정부 보유지분 매각을 추진 중에 있으며, 구체적인 매각 시기는 해당금융기관의 경영정상화 정도, 매각에 따른 공적자금 회수가능 규모, 국내외 금융시장 여건 등을 감안하여 결정될 것이라 하고 있다.  민영화 및 해외매각에는 적절한 국내 인수주체의 부재, 헐값 매각 논란 등의 문제점이 존재하고 있으나, 현 정부 임기내 최대한 해결하고자 하는 정치적인 이유로 조기 은행 민영화를 추진할 가능성이 높다.  따라서, 공적자금 손실을 최소화하기 위해서는 공적자금 조성시와 마찬가지로 민영화 및 해외매각시도 국회의 동의를 받도록 하여 국민적 공감대를 확보하는 것이 필요하다.

) 스웨덴의 금융시스템 강화시책법에는 □은행 및 특정 금융기관에 대한 지원□과 관련하여 □동 시책은 금융시장이 안정될 때까지 무기한 시행되며 이의 중단을 위해서는 별도의 의회 승인을 필요로 한다□고 규정되어 있다.

8. 인원감축위주의 금융구조조정

2001년 3월말 기준으로 볼 때 98년 이후 금융구조조정 과정에서 약 9만명 가까운 금융기관 직원들이 직장을 잃은 것으로 집계되어 29.1%의 인원감소율을 나타냈다.  이중 은행의 경우 97년 말에 비해 5만2천명이 감축되었고, 보험사는 2만8천명, 신협은 6천명, 투신(운용)사는 4천6백명, 신용금고 4천2백명, 종금사 3천명의 순으로 감축되어, 이중 종금사와 투신(운용)사는 80%수준의 직원감소를 경험하게 되었다. 그러나, 증권사의 경우는  98년중 5천명이 감소하였으나, 99년 이후 주식시장 활성화에 따라 전체적으로는 오히려 9천명이 증가하였다.

이와 더불어 고용의 질 차원에서 접근해보면, 은행의 경우 5만 2천명의 정규직 직원이 감소되었으나, 동 기간중 3만여 명의 계약직 직원이 증가했다는 점을 감안하면 실질적인 감축은 2만여 명이며 오히려 고용형태만 불안정해졌다는 것을 의미한다.  이러한 비정규직 위주의 불안한 고용형태는 정규직의 고용불안과 정규직과 비정규직간의 갈등을 초래하게 되고, 직무 몰입과 사회적 통합을 저해하는 요인의 하나가 되고 있는 것이다.

금융·공공·기업구조조정의 커다란 문제점 중 하나는 인원감축 위주로 구조조정이 진행되었다는 점이다.  정부에서는 공적자금 투입과 관련하여 금융기관의 인원 및 점포 감축 등 자구노력을 강제화 함으로써, 구조조정의 차원을 보다 높은 수준으로 상승시키기보다는 낮은 차원에서 머물게 된 중요한 계기가 되었다.  즉, 손쉽게 가시적인 성과를 거둘 수 있는 인원구조조정에 집착함으로써 불필요한 노사간의 마찰이 증폭되었던 것이다.

독일이나 스웨덴의 사례에서 볼 수 있는 바와 같이 인원 구조조정이 불가피한 경우에는 충분한 의견수렴과 노동조합과 합의 하에 다양한 직업훈련과정을 통한 재교육과 재배치 등 세심한 배려가 이루어져야 함에도 불구하고, 아무런 대안 없이 1회용 소모품 다루듯 직원을 해고한 것이다.

) 스웨덴의 Nord Banken의 경우 자발적으로 전직을 원하는 경우 1년간 대학에서 교육을 받을 수 있는 기회를 제공하는 수준까지 노동자를 배려하고 있다.(금융노조 조사결과)

결과적으로 지난 4년에 가까운 구조조정의 과정에서 5만여명의 은행노동자들이 직장을 잃고 생계의 위협을 받고 있으며, 3만명은 불안정한 계약직 신분으로 낮은 임금에 만족해야 했으며, 직장을 보존한 직원들은 임금삭감과 장시간 노동에 시달려야 했던 것이 은행노동자들의 모습이었다.

< 표 3-5> 금융기관의 인원감축 현황

(단위 : 명, %)

	97말 (A)	98말	99말	2000말	2001.3말 (B)	감축현황 (B-A)	증감률 (B-A)/A
은 행2)	144,121	101,778	97,736	92,560	92,560	△51,561	△35.8
종금사	3,587	1,353	912	5903)	594	△2,993	△83.4
증권사	27,586	22,610	32,051	36,708	36,682	9,096	33.0
투신(운용)사	5,875	3,689	3,352	1,243	1,308	△4,567	△77.7
보험사	83,152	64,894	61,745	53,902	54,970	△28,182	△33.9
리스사4)	1,548	1,336	985	979	979	△569	△36.8
신용금고	9,975	7,971	6,610	5,781	5,784	△4,191	△42.0
신 협	30,122	27,775	26,313	24,424	24,107	△6,015	△20.0
합 계	305,966	231,406	229,704	216,187	216,984	△88,982	△29.1

출 처 : 재정경제부 공적자금관리위원회, □공적자금관리백서□, 2001.8, p212

주 1) 직원외 인원 제외

2) 특수은행 포함

3) 하나로종금의 경우 계약이전일(2000.11.20) 기준

4) 리스사의 경우 회계연도말 기준(3월 결산법인)

Ⅳ. 논의를 맺으며

1. 노동단체와 시민단체의 대응

97년이후 금융구조조정의 과정에서 두드러진 노동계의 활동으로는 IMF의 강요된 정책으로 인한 책임을 묻기 위해 IMF를 상대로 법적 소송을 제기한 일과, 두차례에 걸친 금융총파업을 들 수 있을 것이다.  지난 2000년 사상 최초로 파업으로 인해 은행 문을 닫는 상황이 연출되었으며, 9명에 달하는 금융노조와 지부간부들이 구속되고 수십 명의 간부들이 입건되는 사태가 벌어진 것이다.  하지만 이러한 상황은 하루아침에 만들어진 것이 아니라, 97년 이후 금융구조조정과정에서 수많은 금융노동자들의 가슴속에 맺힌 것들이 표출되었을 뿐이다.  이러한 큰 피해에도 불구하고 금융노조의 총파업과정을 통해 □관치금융청산□이라는 커다란 화두를 부각시킴으로써 사회개혁적이자 미래지향적 노동운동방향의 도출했다는 측면에서 큰 의미가 있다.

신자유주의적인 구조조정의 방향에 대한 문제제기를 본격적으로 추진하기 위해서 시민사회단체내에서도 변화가 일어나고 있다.  그중 하나가 대안연대정책회의의 발족이다.  대안연대는 그간 국민·주택은행 통합의 부당성이나 대우자동차 매각의 부당성에 대한 다양한 연구작업을 통해 신자유주의적인 구조조정의 문제점과 더불어 대안을 제시하는 등 활발한 활동을 벌이고 있다.

이러한 노동단체와 시민사회단체의 모습은 98년 이후 우리 사회의 구조조정과정에서 변화된 모습이라고 할 수 있다.  이러한 변화는 또 다른 미래를 위한 중요한 씨앗을 될 수 있을 것이다.  신자유주의적 구조조정 반대와 사회 통합적인 정책구현을 위한 노력이 노동단체와 시민사회단체의 저변을 변모시키고 있는 점은 한국사회의 미래를 밝게 볼 수 있는 하나의 계기가 될 것이다.

2. 금융구조조정 4년을 정리하며

거의 4년에 가까운 기간동안 추진해온 DJ정부의 금융구조조정은, 금융산업의 국제 경쟁력 확보라는 당초 예상했던 목적을 달성했다고 보기 어렵다.  2차례에 걸친 대규모 공적자금 투입에도 불구하고 아직도 금융산업은 불안정한 위치에 놓여 있으며, 추가적인 공적자금 조성 논의가 조심스럽게 이루어지고 있는 실정이다.

우선, 현정부 초기 금융구조조정의 방향을 잘못 잡은 것이 가장 큰 패착의 원인이 되었다. IMF의 자금공여를 조건으로 강요된 금융정책을 무비판적으로 수용함으로써 98년 한국경제는 일대 혼란에 휩싸이는 계기가 되었다.  게다가 그 이후에도 계속적으로 한국현실에 맞지 않는 앵글로아메리칸형 금융시스템으로 전환하는 바람에 내부 이해당사자간의 끊임없는 마찰을 겪어 왔던 것이다.  경쟁력 향상이란 슬로건 하에 금융기관 대형화·겸업화를 서두르는 바람에, 제대로 된 현상 진단 없이 무리한 합병과 금융지주회사 도입을 추진하였으며, 노동계와 불필요한 마찰을 겪어왔다.

이밖에도 무리한 금융기관 퇴출정책, 불합리한 금융기관 소유·지배구조와 낙하산인사, 공적자금과 관련된 문제점, 인원감축 위주의 금융구조조정 등 상당수의 문제가 존재하고 있다.  특히 하이닉스 등으로 불어진 추가적 금융불안요인의 해결방안 모색과 금융기관의 조기 민영화 및 해외매각논란은 2002년도에도 지속적으로 부각될 것이다.

물론, 지난 금융구조조정 기간동안 나타난 가시적인 성과를 전적으로 부인하는 것은 아니다.  그러나, DJ정부의 노동배제적인 구조조정의 결과, 그나마 도출된 약간의 성과를 제대로 평가해줄 수 있는 주체가 없다는 것이다.  또한, 보다 바람직한 대안을 도출하기 위해서 끊임없이 이해당사자의 의사를 수렴하는 자세를 보여야 함에도 불구하고, 그러지 않았다는 점이다.  이런 연유로 DJ정부의 구조조정은 오히려 사회적 통합을 저해하는 방향으로 나아갔고, 수많은 오류를 내포하고 있는 것이다.  동일한 시각에서 빅딜정책의 예를 들 수 있다.  DJ정부 초기 수많은 비판에도 불구하고 재벌을 제압하겠다는 의지 하나만을 가지고 힘으로 밀어붙인 결과, 빅딜(Big Deal)정책은 오늘날의 하이닉스문제와 같은 훨씬 더 커진 문제를 잉태한 것이다.

DJ정부는 금융구조조정의 과정에서 금융부실의 책임을 주주, 경영자, 노동자가 분담해야한다고 했다.  노동자는 직장을 잃으므로 생계수단의 모든 것을 잃게 된다.  그러기에 경영책임자에 대한 문책과 대주주의 부담은 더욱 강화되어야 하며, 정부의 책임도 규명되어야 한다.  그리고, 2차례에 걸친 구조조정 과정에서도 금융부실을 해결하지 못한 책임도 누군가 져야 할 것이다.

이제 DJ정부는 지난 4년에 가까운 기간동안의 구조조정정책을 마무리해야하는 시점이다.  그간의 금융구조조정 방향과 과정에 대한 여러 가지 문제점을 솔직히 시인하고, 남은 임기동안 사회 통합적인 구조조정으로 마무리하기 위한 노력을 기울여야 한다.  만약 그렇지 않다면 정권이 바뀔 때마다 지난 5년에 대한 시비가 연례행사처럼 지속될 수밖에 없을 것이다.

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중앙일보, 2001.4.12일자

한겨레신문, 1998.11.17일자

김대중정부의 고용정책 평가

- 고용조정을 통한 시장 개입과 노동보호에 대한 자유방임 -

권혜자 한국노총중앙연구원 책임연구원

고용부문

1. 문제제기

DJ 정부의 노동정책은 구제금융으로 인한 혼란기에서 초기의 공약과는 무관하게 경제위기 탈피를 위한 경제정책에 종속되어 있었다. 노사정위원회의 성립에도 불구하고 노사간의 자율적 결정권한이 제한된 상태에서 DJ의 첫 노동정책은 위기 극복을 위한 노동계의 양보, 즉 정리해고 합법화와 근로자 파견법의 제정과 같은 고용 유연화 결정에 대한 노동계의 동의를 이끌어내는 것으로부터 출발했다. 또한 정권 내내 구조조정과 인력감축으로 인한 대량 실업 사태를 진정시키는 데 노동정책의 초점을 두고 있었다.

따라서 DJ 정부의 노동정책은 고용정책이 그 핵심이었다고 해도 과언이 아니지만, 고용 정책의 효과는 다소 불분명하다. 정책의 입안에서는 그 목적과 대상집단이 존재하기 때문에, 정책의 효과는 정책의 실행 이후에 정책 목적의 관철정도, 그리고 대상집단의 변화, 그로 인한 외부효과의 규모를 통해서만 파악될 수 있을 것이다.

그러므로, DJ의 고용정책의 목표와 대상집단을 어떻게 보는가에 따라 IMF 구제 금융 이후 3년간 DJ 정부의 고용정책의 평가가 가능하다.

청와대의 자체 평가에 의하면, 노동정책부문에서 □대량실업 상태에서 탈출□하기 위한 "실업대책내각"으로 자신을 규정하고, 적극적 실업대책을 통해서 (1) 공공근로사업·인턴 등 단기 일자리 제공, (2) 실직자 직업훈련을 통한 재취업능력 제고 (3) 지식기반 직업훈련 인프라의 구축, (4) 실업급여 적용 확대 등 실업자에 대한 사회안전망 확충 등의 사업을 수행했다고 평가하고 있다.

만약, DJ 고용정책의 기본목표가 경제위기로 인한 대량 실업사태에서 발생한 실업률을 축소하고, 이미 발생한 실업자에 대하여 사회안전망을 확충하는 것으로 본다면, 수량적인 의미에서 DJ 정부의 고용정책의 목표는 달성된 셈이다. 실업률은 2001년 3/4분기 현재 3.3%로 줄었고, 고용보험 확대, 고용안정 사업의 확대, 국민기초생활보호제도가 목적한 바대로 적지 않은 예산을 통해 구비되었기 때문이다.

역대 정권 하에서 외환위기와 대량실업이 처음이었듯이, 이러한 사업들 역시 DJ 이전의 정권들에게서는 찾아볼 수 없는 DJ 정부의 특유한 사업이었던 것은 분명하다. 그러나 문제는 정책의 목표가 실업률의 축소와 제도의 구비자체에 있었는가, 아니면 실업률 축소와 제도 구비를 통한 고용안정과 사회복지의 실현에 있었는가에 대한 것이다. 수량적 정책의 성공이 질적 개선을 뜻하는 것은 아니기 때문이며, 자칫하면 □있을 건 다 있는데, 쓸만한 건 아무것도 없는□ 임기응변의 상태에 이를 수 있기 때문이다.

그런 의미에서 이 글에서는 실업률 축소와 사회안전망 구비를 위한 DJ의 고용정책의 효과를 양적 성취 정도와 함께, 외부효과를 고려하여 검토하고자 한다. 이러한 평가는 곧 수량적인 실업정책이 고용의 질을 개선하는 데 기여했는가, 혹은 앞으로 기여할 수 있는가에 대한 평가이기도 하다.

2. DJ의 고용정책 개관

DJ 정권의 고용정책은 청와대의 말 그대로 □실업내각□이라고 해도 과언이 아니었다. 외환위기 이후 불과 1/4분기만에 실업자는 120만을 돌파했고, 99년 같은 시기에는 실업자 수 175만 여명에 실업률 8.4%를 기록했다. 사회체제를 위협할 수도 있는 격변 없이 한국 사회가 이겨낼 수 있는 실업률이 과연 몇 %인가, 공공근로와 같은 실업률 축소를 위한 각종 방안들이 한꺼번에 봇물처럼 쏟아져 나왔다. 고용정책의 효과인지는 분명하지 않으나 1999년 하반기 이후에는 실업률의 증대가 진정세를 보이기 시작했으며, 2001년 3/4분기에는 73만여명 실업률 3.3%로 하락했다.

<표 1> ILO 방식의 실업률과 실업자수                                (단위＞천명, %)

	실업자수	실업률
1996 1/4	457	2.2
1997 1/4	645	3.0
1998 1/4	1,179	5.6
1999 1/4	1,749	8.4
2000 1/4	1,092	5.1
2001 1/4	1,029	4.8

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

따라서 DJ 정권의 고용정책의 핵심은 실업정책이었다고 볼 수 있다. 1998년 외환위기에 부딪친 새 정부의 실업대책은 크게 (1) 실업방지를 위한 일자리 유지정책, (2) 실업기간을 축소를 위한 일자리 연계정책, (3) 실업자 축소를 위한 일자리 창출정책, (4) 실업기간 동안 실업자를 구제하기 위한 사회안전망 프로그램으로 구분할 수 있다.

1998년 1, 2월의 1기 노사정위원회에서 다루어진 실업대책의 골격은 이러한 틀을 갖추고 있었으며, 1998년 6-12월 까지의 제 2기노사정위원회에서도 이러한 골격이 유지되어 왔다. 1기 노사정위원회에서 수립된 실업대책의 골격은 소개하면 다음과 같다.(<표 2> 참조)

(1) 일자리 유지 정책

① 해고 회피노력

② 근로시간 축소를 통한 고용유지

③ 부당해고 및 부당 노동행위에 대한 엄정 대처

(2) 일자리 연계 정책

① 취업정보망 구축(민간 규제 완화 포함)

② 직업훈련 및 능력개발

(3) 일자리 창출 정책

① 공공사업으로 실업 흡수

② 벤처기업, 중소기업 창업지원

(4) 실직자에 대한 사회안전망 확보정책

① 고용보험 확대 및 실업급여 확충

② 기업도산시 임금채권 보장

③ 실업자 생계지원 정책

<표 2> 실업대책 주요 사업

구 분	주 요 사 업 내 용
실업예방활동 강화	□ 고용유지지원제도의 활용도제고
(일자리 유지정책)	□ 구조조정 관련기업 등 지원
	□ 재직근로자의 경쟁력 강화
	□ 재직근로자 전직지원 프로그램 운영
실업자의 취업능력 제고	□ 시장수요에 대응한 훈련 실시
	□ 훈련의 실효성 제고
취업지원 서비스의 질적수준 제고	□ 실직자의 신속한 재취업 지원
	□ 고용안정 인프라 확충
(일자리 연계정책)	□ 취업애로계층에 대한 취업지원 강화
일자리 창출정책	□ 단기 일자리 제공
	□ SOC 투자 확충
	□ 중소·벤처기업 및 소상공인 창업 활성화
	□ 자영업 창업 지원
	□ 자활공동체 창업 지원
	□ 지식기반 신산업분야 집중육성
	□ 중소기업 고용여력 증대 및 인력난 완화
	□ 일자리 창출 지원정책의 조기 추진
사회안전망의 확충	□ 실업급여를 통한 생계보호
(실업자에 대한 사회안전망)	□ 가계안정자금 대부
	□ 실직자의 임금·퇴직금 보장
	□ 실직선원에 대한 실업지원금 지원
	□ 저소득층에 대한 생계비 지급
	□ 노숙자 생계보호
	□ 실업급여의 수혜율 제고

자료＞노동부

<표 3>은 연도별 실업대책 예산과 수혜자의 비중을 보여준다. 전체 실업예산중에서 각 사업이 차지하는 비중을 살펴보면, 고용안정 등 일자리 유지 사업예산은 전체 예산의 약 5-6%, 취업알선과 직업훈련 등 일자리 연계사업이 약 7%, 단기 일자리 제공 등 일자리 창출 사업이 22-28%, 실직자 생계지원 등 사회안전망 사업이 전체의 약 60%를 차지하고 있다.  예산상으로는 사회안전망 사업의 비중이 가장 높은데, 이는 전체 실업예산의 25%-40%에 달하는 기존 생활보호와 한시 생활보호가 2000년까지 실업예산에서 지출되었기 때문이다.

) 2001년의 예산에서는 기존의 생활보호 및 한시 생활보호 예산이 보건복지부로 이관되었기 때문에, 전체 실업예산이나 수혜자 수, 각 사업이 차지하는 비중을 그대로 비교하는 데 무리가 있다. 각 사업별 예산비중은 <부표 1> 참조).

기존생활보호와 한시 생활보호를 제외하고 사회안전망 사업은 실업급부와 실업자 대부사업으로 구성된다. 이를 제외하고 본다면, 전체 실업예산에서 가장 큰 부분을 차지하는 사업은 단기 일자리 제공, 직업훈련 및 취업알선, 고용안정 지원의 순서라고 볼 수 있다. 수혜자의 순서에서는 해마다 약간의 차이는 있지만, 단기 일자리 제공, 고용안정 지원, 직업훈련 및 취업알선의 순서로 나타나고 있다.

<표 3> 연도별 실업대책 예산과 수혜자                             (단위＞억원, 천명)

1998

1999

2000

2001

<예산>

합계

56672

92400

59407

29060

고용안정 지원

1224

4832

3663

3066

단기일자리 제공

10444

26218

13207

6500

직업훈련 및  취업알선

9011

6868

4305

3843

실직자 훈련

8351

5935

3509

취업알선

660

933

796

생활안정 지원

35993

54482

38232

13465

실업급여

8500

15012

10109

8737

실직자 대부

7500

11382

2761

3559

기존생활보호

13791

14531

17090

한시생활

2558

8616

6046

기타

3644

4941

2226

2186

<수혜자 수>

합계

4302

5744

3566

2007

고용안정 지원

781

667

421

955

단기일자리 제공

438

1525

892

475

직업훈련 및  취업알선

386

399

212

168

실직자 훈련

386

399

212

취업알선

생활안정 지원

2697

3153

2041

337

실업급여

441

463

282

279

실직자 대부

109

99

11

31

기존생활보호

1160

1175

893

한시생활

599

893

652

기타

388

523

203

72

주＞2001년은 생활보호가 보건복지부로 이관됨에 따라 전체 예산 및 수혜자 수가 낮아졌음.

자료＞노동부

단기 일자리 제공사업에는 지난 4년간 총 56,369억원이 소요되었으며, 333만명이 그 수혜를 입은 사업이었다. 고용안정 지원에서는 4년간 12,782억원, 282만명을 대상으로 하였으며, 직업훈련 및 취업알선에는 24,207억원이 소요되었으며, 직업훈련만을 고려한 수혜인원은 117만여명에 이르렀다. 실직자 생활안정 지원 중 실업급여사업에는 총 42,358억원을 투여하여 147만여명에게 수혜를 주었으며, 실직자 대부사업에는 총 25,202억원의 투여를 통해서 25만여명에게 수혜를 주었다.

이러한 사업을 전체적으로 고려해본다면(생활보호 수혜를 제외하고도), 지난 4년간 실업대책에 소요된 총예산은 약 16조였으며 수혜인원은 총계 900만 여명을 넘었다. 산술적으로 본다면, 이는 지난 4년간 발생했던 대부분의 실업자들이 한번쯤이라도 정부 실업대책의 수혜를 받지 않을 수 없을 만큼의 수량이었다.

그렇다면 이러한 물량의 투입이 지난 4년간 실업문제의 해결과 고용안정에 얼마나 기여한 것일까? 양적 투입은 질적 제고를 가져왔는가? 최소한 현재의 노동시장 상황은 IMF 구제 금융 이전의 상태를 회복하고 있는가?

이러한 문제제기 하에서 이 글은 일자리 유지, 일자리 연계, 일자리 창출 사업의 성격과 효과를 살펴보고자 한다. 지난 4년간 백화점식으로 나열된 수많은 고용정책의 개별적인 정책효과를 평가하는 것은 현재로서는 불가능하다. 오히려 큰 틀에서 DJ 정부의 실업대책이 노동시장에 어떤 영향을 미쳤는가를 살펴보고자 한다. 이 중에서 사회안전망 확보정책은 복지정책과 연계되어 있으므로, 다음 발제로 넘기기로 한다. 이 글의 주된 관심은 실업해소와 고용안정에 직접적인 영향을 미치는 일자리 유지정책, 일자리 연계정책, 일자리 창출정책의 효과를 평가하는 데 있다.

3. 일자리 유지 정책과 정규직 인력감축의 수행

일자리 유지 정책은 구조조정 정책을 통한 광범위한 인력 감축과 동시적으로 수행되었으므로, 대량 인원감축에 대한 설득력 없는 □권고□ 차원에 불과했다.

DJ 정부가 노동분야의 첫 번째 치적으로 제출하고 있는 1기 노사정위원회에서는 □일정한 절차를 거친□ 정리해고 합법화와 근로자 파견법의 제정에 노동계의 동의를 이끌어냄으로써, 한국에서는 처음으로 노동계가 합법적인 절차를 거쳐 자발적으로 수량적 유연화에 합의하는 사건이 발생했다. 이미, 1997년 외환위기로 인한 기업의 도산 휴폐업이 잇따르는 상태에서, 정리해고 합법화와 근로자 파견법의 제정은 정부 및 공공부문에서의 인력감축, 민간 대기업 및 금융부문의 대량 해고와 인력감축을 겨냥한 것이었다.

따라서, 김대중 정부의 일자리 유지정책은 구조조정과정에서의 인력감축과 정리해고를 강요하면서도, 다른 한편으로는 그렇게 발생한 대량 실업위기에 직면하여 기업에 대한 지원을 통해 일자리를 유지하도록 하는, 상호 모순을 내포하고 있었다.

1) 고용유지를 위한 기업 지원

일자리 유지를 위한 고용안정 정책은 주로  초기에는 기업에 대한 지원에서 출발하여 후기에는 구조조정 과정에서 예상되는 실직자의 전직 프로그램에 초점을 두고 있으나, 여전히 기업의 고용유지에 대한 직간접적 지원이라는 점에서는 크게 다르지 않다.

1998년에서 1999년까지 초기의 고용안정사업은 크게 해고 회피 노력 지원 사업과 중소기업 경영안정화 지원사업으로 나뉘어진다. 두 사업 모두 기업에 대한 지원사업이라는 점에서 공통성을 가지고 있다.

해고 회피 노력 지원사업은 기업에 대한 임금 보조사업(고용유지 지원)을 말하는데, 중소기업에 대해서는 임금의 1/4에서 2/3수준까지 지원하고, 대기업에서 대해서는 1/5에서 1/2까지 지원금을 지원함으로써, 기업에게 해고 회피의 유인을 제공하고자 하였다. 또한, 휴직지원제도를 도입함으로써 기업으로 하여 해고 대신에 휴직을 유도하도록 하였다.

중소기업 경영안정화 사업은 외환위기 하에서 급격하게 늘어난 기업의 도산을 방지하고자 신용보증을 확충해주는 사업이었으며, 이와 함께, 기업의 외화 표시 원화 대출금의 만기를 연장해주거나, 주택 건설 등의 경우에 중도금을 대출하는 등의 조치를 취하였다.

1998년에 양 사업에 들어가 비용은 약 19622억원으로서, 이중 기업의 해고회피 노력에 대한 지원 922억원이었으나, 신용보증 확충 사업 등에 소요된 비용이 19700억원으로 대부분을 차지하였다.

해고회피 노력을 위한 사업에서는 1998년 1년간 약 69만여명의 고용유지가 있었다고 보고되고 있으나, 휴업지원에만 집중되고 근로시간 단축, 고용유지훈련, 근로자 사외파견, 인력 재배치 지원에 대한 활용은 매우 미미한 수준이었던 것으로 평가되었다. 또한 중소기업 경영안정화 사업은 직접적인 실업대책과 무관한 사업이었으나, 이에 대한 예산투여는 2001 현재까지 지속되고 있다.

) 김대모, 노사정위원회, 1998. 12

2000년 이후의 일자리 유지 대책에서는 기업에 대한 고용유지 지원제도의 활용도 제고를 목적으로 임금 지원 등의 사업을 수행하고 있으며, 구조조정 관련기업에 대한 경영안정 자금, 특례보증 지원등의 사업을 수행하고 있다. 새로운 고용유지 방안으로는 재직근로자의 경쟁력 강화를 위한 직업훈련 지원과 전직 지원 프로그램의 운영사업을 들 수 있다.

) 2001년 종합실업대책, 2001. 1

전직지원 프로그램(outplacement service program)의 운영을 통하여, 전직이 예상되는 근로자에 대하여 사업체가 재취업을 위한 교육 및 취업알선 프로그램을 운영할 경우 운영경비의 일부(1/2-1/3)을 고용보험에서 지원하도록 하는 것이다. 예를 들어 사업자단체(예＞경총, 중기협등)에 2001년 3월중 전담조직을 만들어 전직지원 프로그램을 운용하는 기구의 설립을 유도하고, 다수의 실업자 발생이 예상되는 기업에 대해서는 대우자동차의 「희망센터」와 같이 기업별로 특별 전직훈련 및 구직 알선프로그램의 설치·운영을 유도하고자 하고 있다.

) 재경부, 인적자원부, 노동부, 정통부, 기예처, 중기청,「청년실업자의 it 인력화 및 40대 50대 중장년층을 위한 보완실업대책」, 2001. 2. 23

이와 같이, 정부의 일자리 유지방안은 2001년 실업대책의 전직프로그램을 제외한다면 임금 보조 등 기업에 대한 지원을 통하여 고용을 유지하고자 하는 임시적, 우회적 조처의 성격을 가졌다. 이와 동시에, 정부가 직간접적으로 공공부문과 금융부문, 민간 대기업 부문에서의 대규모 고용조정을 강제해왔다는 점을 고려할 필요가 있다. 이러한 부문에서의 고용조정이 중소기업에 미친 파급효과를 고려한다면, 기업 지원 중심의 일자리 유지 정책이 이를 상쇄할 만큼의 효과를 갖지 못했음에 대해서는  의문의 여지가 없다.

2) 공공부문 인력감축

청와대에 따르면, 공공부문의 인원감축은 2001년까지 14만 3천여명을 감축할 계획이며, 2000년 현재 13만 1천여명을 감축하였다고 보고하고 있다(<표 4> 참조). 이는 DJ 정부가 두차례의 정부조직 개편 및 인원감축 등을 통해 「작고 효율적인 정부」를 구현하기 위한 일환으로서 수행된 것이며, 공무원의 인원감축 실적은 비슷한 인력을 감축하는데 약 5년에서 10년이 걸린 외국에 비해 빠른 시간 내에 강력한 인원감축을 수행했다고 보고하고 있다(<표  5>참조).

<표 4> 공공부문의 인원 감축 계획과 실적	(단위＞천명)

	'98∼01 계획 (A)	'98∼'00년 계획(B)	실적(c)	진도율 (C/A,%)	(C/B,%)	'01년 계획
계 중앙부처 지 자 체 공 기 업 산하기관	142.6 26.0 56.6 41.2 18.8	130.3 21.9 49.5 41.2 17.7	131.1 21.4* 49.5 41.7 18.5	101 98 100 101 105	92 82 87 101 98	12.8 4.6 7.1 - 1.1

주＞항만공사법지연에 따라 502명은 '01년으로 이월

자료＞기획예산처

<표 5> 주요국 공공부문의 인원감축 규모와 소요기간	(단위＞%)

	미국	영국	일본		한국
소요기간	'93-'98	'79-'89	'00-'09	'98-'01	'98-'00.12월
감축율(%)	-15	-22	-25	-18	-16

자료＞기획예산처

<표 6> DJ 정부 3년간 공무원 수의 변화	(단위＞명, %)

	전체 공무원수	전년대비 증감인원	전년대비 증감율
1997	934247	8453	0.9
1998	886582	-47665	-5.1
1999	877720	-8862	-1.0
2000	872106	-5614	-0.6
2000-1997	62141	-	-

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

<표 7> DJ 정부 3년간 분야별 공무원수의 증감	(단위＞명, %)

분야별 공무원수	외무공무원	경찰공무원	교육공무원	철도공무원	정보통신 공무원	소방공무원
1997	2087	93799	282619	35845	35509	23164
1998	1437	94819	282605	33285	34002	22154
1999	1398	94873	283062	31764	32370	22603
2000	1431	95150	285091	29418	30756	23026
1997	-1.5	2.6	0.5	-1.5	-0.2	7.7
1998	-31.1	1.1	0.0	-7.1	-4.2	-4.4
1999	-2.7	0.1	0.2	-4.6	-4.8	2.0
2000	2.4	0.3	0.7	-7.4	-5.0	1.9
200-1997	-656	1351	2472	-6427	-4753	-138

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

그 결과 공무원 부문에서는 약 7만여명의 공무원이 감축됨으로써 DJ 정부 3년간 공무원의 수는 자연감소분과 신규채용 억제 등을 포함하여 약 6만 2천여명이 줄어들었다(<표 6> 참조). 그 중 약 4만 8천여명이 외환위기의 첫해였던 1998년에 감소하였는데, 이는 김대중 정부가 정부 및 공기업의 인원감축을 통하여 민간기업의 인력감축 등 구조조정을 선도하기 위한 의지로 파악된다.

비효율적이고 인력과잉으로 비대한 정부는 바람직하지 않다. 그러나, 공무원의 인원 감축이 비효율적인 과잉인력을 줄였는가의 문제는 여전히 남아있다.<표 7>의 분야별 공무원 수의 변화를 보면, 공무원 수가 축소된 곳은 철도공무원과 정보통신공무원의 감소가 눈에 띠는데, 3년간 양 부문의 감소인원은 만 1천여명으로 전체 공무원의 약 1/6에 해당하는 수치였다.

철도공무원의 경우 1996년부터 1998년까지 약 3802명이 감소했는데, 그중 90%에 해당하는 3413명이 현업 기능직에 종사하는 공무원이었다. 정보통신 공무원의 경우에도 우정사업본부(구 체신)의 집배 공무원이 인원감소 부문의 90%이상을 차지하였다. 마찬가지로, 공기업의 인력감축에서도 비슷한 양상이 나타났다. 공기업에서는 약 6만 여명의 인원이 감축되었는데, 1998년 한국노총 중앙연구원의 조사에 의하면, 조사대상인 76개 공기업 노조들은 인원감축된 인력이 하위직급, 기능직, 근속 16년 이상의 장기근속자들이었다. 즉, 공공부문의 인원감축은 미리 결정된 감축인원수를 현업 하위직급, 장기 근속, 기능직으로 충족시켰을 뿐이었으며, 정부의 비효율적 인력을 축소하는 데 기여했다고는 보기 어렵다.

) 권혜자, 「철도산업의 경영적자와 인력감축의 효과」, 『철도산업 민영화에 대한 연구용역 최종보고서』, 한국노총 중앙연구원, 2000, 107-114

) 권혜자, 강익구, 한인임, 『공기업구조조정의 평가와 사례』, 한국노총중앙연구원, 1999,54-56

3) 금융부문 인력감축

금융부문에서는 1997년 외환위기 이후 1999년 말까지 불과 2년 동안에 4만 6천여명의 인원감소이 있었다(<표 8> 참조). 이는 1997년 말의 전체 인원 13만 4천여명의 34.3%에 해당하는 인원이었다.

이를 성별로 보면, 2년간 정규직 남성이 2만 5천여명, 정규직 여성이 2만 6백여명 줄어들었다. 외한 위기 이후 2년간 남성 정규직의 약 1/3이 감소했으며, 여성 정규직의 절반이 희생되었음을 보여준다. 그 결과 금융업 정규직에서 차지하는 여성비중은 1997년 말에 약 31.3%에 달했으나, 2년후에는 24.2%로 줄어들게 된다. 이러한 사실은 외환위기로 인한 인력감축에서 상당수의 여성 정규직이 희생되었다는 것을 보여준다.

<표 8> 금융부문 인력의 변화	(단위＞명, %)

정규직

비정규직

전체 여성비중

남

여

전체

여성비중

전체

비정규80%+여성정규직

97년 12월 말

92236

42011

134247

31.3

11393

51125

38.1

98년 12월 말

75412

25261

100673

25.1

17308

39107

38.8

99년 12월 말

66754

21367

88121

24.2

22411

39296

44.6

주＞전체 여성비중은 비정규직의 80%가 여성임을 고려하여 이 수치에 여성 정규직 수를 더한 수치임.

자료＞금융산업노조 내부자료에서 재구성

<표 9> 외환위기 이후 금융산업의 퇴직현황

연도	총퇴직			희망퇴직			희망 퇴직율	희망퇴직 중 여성비중
	남	여	전체	남	여	전체
97	3485	2871	6356	1654	1517	3171	49.9	47.8
98	18015	16902	34917	16409	16036	32445	92.9	49.4
99	3867	2608	6475	2623	2078	4701	72.6	44.2
계	25367	22381	47748	20686	19631	40317	84.4	48.7

자료＞금융산업노조 내부자료에서 재구성

<표 10> 금융부문의 고용형태별 신규채용 현황

	정규직				비정규직
	남	여	전체	여성비중	남	여	전체	여성비중
97	1884	1584	3468	45.7	103	1003	1315	76.3
98	1356	616	1972	31.2	1387	2642	4640	56.9
99	659	225	884	25.5	412	3740	4671	80.1

자료＞금융산업노조 내부자료에서 재구성

<표 9>는 외환위기 이후 금융업 정규직의 퇴직현황을 보여준다. 총 퇴작자 4만 8천여명 중에서 희망퇴직자가 4만여명을 차지하고 있어, 전체의 84.4%가 자연퇴직이 아닌 감원의 일환으로 퇴직했음을 알 수 있다. 특히 경제위기의 타격이 가장 컸던 1998년에는 1년간 약 3만 2천여명의 희망퇴직이 발생하여 전체 퇴직자의 93%가 희망퇴직으로 퇴직한 것이다.

외환위기 이후 불과 2년간 나타난 여성 정규직의 희생은 금융부문에서 여성 노동력의 필요성이 줄어든 것을 의미하지는 않는다.<표 8>에 의하면, 여성 정규직이 2만여명 줄어드는 동안 비정규직은 1997년말 1만 천여명에서 1999년 말 2만 2천여명으로 늘어났기 때문이다. 금융업 비정규직의 90% 이상이 여성이며, 여성 정규직과 비교적 동일한 업무에 종사하고 있음을 고려할 때, 외환위기 이후 감원을 통해 줄어든 여성 정규직은 곧 여성 비정규직으로 대체된 것이다.

이를 반증하는 것이 금융업의 여성 비중이다(<표 10> 참조). 여성 정규직 비중을 보면 2년간 31.3%에서 24.2%로 감소했으나, 같은 기간 동안에 늘어난 비정규직의 80%를 여성으로 잡는다고 해도, 여성 정규직과 비정규직을 더할 경우 금융업의 여성 비중은 44.6%로 나타나고 있어, 오히려 외환위기 직전의 38.1%보다 오히려 늘어난 수준이다.

같은 기간동안 신규채용 현황을 보면 정규직의 신규채용은 900여명에 약간 못 미치는데, 비정규직의 신규채용은 4천 7명여명에 달하고 있다. 즉, 외환위기 이후 금융업의 신규채용 인원의 84%가 비정규직이며, 또한 신규채용된 비정규직의 80%는 여성인 것이다.

이는 외환위기 와중에서 여성인력을 겨냥한 인원감축이 이루어졌으며, 비정규직 신규채용을 통해 여성 정규직이 대체되고 있다는 것을 보여준다. 이러한 경향은 금융업에서는 여성 정규직과 비정규직 간의 노동이 비교적 동질적이기 때문에, 금융업의 여성 직종이 비정규직의 직종으로 변화하고 있음을 보여주는 것이다.

4) 민간부문 인력감축

공공부문이나 금융부문에 비해 외환위기 동안에 발생한 민간부문의 인력감축 규모는 구체적으로 파악하기 힘들다. 여기에서는 경제활동인구조사에 나타난 인력감축규모와 일부 대기업에서의 인원변동 규모를 통해 그 추세를 살펴보고자 한다.

<표 11>는 1998년 전직 1년 미만 실업자의 실직이유이므로, 이를 통하여 외환위기 이후 1년간 비자발적인 실업자의 실직 사유를 알 수 있다.

1998년에 전직 1년 미만 실업자는 119만 3천여명으로 같은 해 전체 실업자 146만 1천여명의 81.7%에 해당하는 수치이다. 전년도에 총 실업자는 55만 6천여명이었으므로, 전년도 실업자의 약 2배 이상이 외환위기의 첫해에 일자리를 잃은 사람들이었다.

또한 전직 1년 미만 실업자 중에서 비자발적 이유로 일자리를 잃은 사람들은 전체의 750만여명, 62.9%로 나타나고 있다. 그 사유를 보면, □폐업, 해고□ 17.9%, □일거리가 없어서□ 6.4%, □임시적 또는 계절적 일의 완료□ 38.6%에 달한다.

이 중에서 전직 종사상 지위는 85.1%가 전직 임금근로자였으며, 그 중에서도 1년 미만 고용계약을 맺은 임시고와 일고가 61.8%로 나타나고 있어, 외환위기로 인한 실직이 주로 노동시장에서 열악한 지위를 갖는 비정규직을 타격하면서 나타났음을 알 수 있다(<표 12> 참조).

<표 11> 전직 1년 미만 실업자의 실직 이유                            (단위＞%, 천명)

항목	전체	남성	여성
적성,지식,기능이 맞지 않아서 작업시간, 환경이 나빠서 자기 또는 가족적 이유로 건강상의 이유 소득, 보수가 적어서 폐업, 해고 일거리가 없어서 임시적 또는 계절적 일의 완료로 기타	7.9 3.2 0.5 10.8 13.7 17.9 6.4 38.6 1.2	5.5 2.6 0.6 9.1 14.0 17.9 6.8 42.3 1.1	13.4 4.4 0.3 14.5 12.8 17.7 5.4 30.1 1.4
계	1,193(100.0)	831(100.0)	362(100.0)

자료＞통계청, 『경제활동인구연보』 원자료, 1998

<표 12> 전직 1년 미만 실업자의 전직 종사상 지위                     (단위＞%, 천명)

1년미만전직실업자	1998 1/4	1999 1/4	2000 1/4	2001 1/4
계	905	1371	844	803
비임금근로자	14.9	14.8	14.5	13.6
자영업주	13.8	13.1	11.8	11.7
고용주	6.0	4.4	3.1	3.1
자영자	7.8	8.7	8.8	8.6
가족종사자	1.2	1.8	2.6	1.9
임금근로자	85.1	85.2	85.5	86.6
상용	23.2	15.7	14.2	15.9
임시	36.5	30.9	32.3	35.6
일용	25.3	38.6	39.1	35.0
임시일용	61.8	69.5	71.4	70.6

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

외환위기는 초기에는 임시, 일용등 비정규직 노동자들이 1차적인 실업에 노출되었지만, 기업의 잇단 폐업과 도산, 구조조정 과정에서 노동시장에서 우월한 지위를 점하고 있었던 대기업 정규직 노동자들도 예외는 아니었다.

<표 13>는 2000년 매출액 기준 50대순위 기업들의 종업원수를 경제위기 전 1996년의 종업원수와 비교한 것이다. 이는 대기업 구조조정 과정에서 기업인수, 합병, 내부 구조조정 등이 포함되어 있으므로, 경제위기 이후 순 인원감축의 수치만을 정확하게 보여주지는 않지만, 이를 고려하더라도 경제위기 이후에 생존한 주된 대기업에서 약 20%에서 약 40%에 가까운 종업원 수의 감소가 있었음을 보여주며, 그 중 상당수가 인원감축으로 인한 것임을 짐작하게 한다.

<표 13> 2000년 기준 매출액 순위 50대기업의 4년간 종업원수 변동        (단위＞%, 명)

매출액순위	기업명	1996	2000	증감율
1	삼성물산	9049	4610	-49.0
2	삼성전자	59086	48936	-17.1
3	현대종합상사	614	453	-26.2
4	현대자동차	47098	49124	4.3
8	LG전자	34525	31787	-7.9
16	현대중공업	27417	26119	-4.7
18	SK텔레콤	3608	3104	-13.9
19	현대상선	2750	3702	34.6
26	삼성중공업	12589	7197	-42.8
27	삼성SDI	5651	8454	49.6
28	대우차판매	4362	4202	-3.6
30	LG건설	2294	2901	26.4
31	삼성전기	10519	11904	13.1
40	LG화학	13209	7967	-39.6
41	대림산업	4513	3337	-26.0
45	LG전선	5425	3799	-29.9
46	햔데신압게빌	3115	1845	-40.7
49	동국제강	1984	1608	-18.9

자료＞한국신용정보평가 DB에서 재구성

4. 일자리 연계 정책과 구인-구직의 불일치

일자리 연계정책은 실업자의 실업기간을 단축시킴으로써 실업률을 줄이는 역할을 수행할 수 있다. 외환위기와 같은 외적 충격 때문에 실업자 수가 급증한다고 하더라도 취업알선 등 일자리 연계장치가 원활한 기능을 수행할 수 있다면, 실업자가 실업상태에 머무는 시간을 단축시킴으로써 실업률을 낮추는 기능을 할 수 있기 때문이다.

그러나 일자리 연계정책의 성공여건은 수적 확대만이 아니라, 질적 제고 정책이다. 즉, 수량적으로 고용안정기관이 확충하더라도 구인자와 구직자의 일자리가 서로 일치하지 않는 다면 취업알선기관의 확대가 실업자의 실업기간을 줄이는 데 성공하기 어렵기 때문이다.

DJ 정부의 일자리 연계정책은 크게, 실업자의 취업능력 제고와 취업알선 서비스의 질적 수준을 제고하는 것으로 구분될 수 있다. 실업자의 취업능력 제고를 위해서는 시장 수요에 대응한 훈련 실시와 훈련의 실효성을 제고하고, 취업지원 서비스의 확충을 위해서는 고용안정 인프라의 확충과 취업애로 계층에 대한 취업지원을 강화하고자 하였다. 구체적인 사업으로는 (1) 전국적 고용안정망인 work net의 설치 및 고용안정 인프라의 확충 (2) 직업훈련과 능력개발사업을 통한 취업성공률의 제고를 들 수 있다.

<표 14>는 직업훈련 및 취업알선에 투여된 연도별 예산을 보여준다. 전체 실업예산 중에서 이 부분에 투여된 예산은 98년 15.9%로서 가장 그 비중이 높았으나, 다음해에는 7%대로 떨어졌다. 예산 투입의 중점은 4개년 모두 취업알선보다는 직업훈련에 집중적으로 투입되었다. 이러한 예산 투입의 중점은 실업자의 직업훈련과 능력개발을 통해 실업자의 취업알선율을 높이고자 한 것으로 해석된다.

<표 14> 직업훈련 및 취업알선에 투여된 연도별 예산	(단위＞억원, 천명)

	1998	1999	2000	2001
직업훈련 및 취업알선 예산	9011	6868	4305	3843
직업훈련 예산	8351	5935	3509	3050
취업알선 예산	660	933	796	793
실업예산 중 비중	15.9	7.4	7.2	-
수혜자 수	386	399	212	168
전체 수혜자 중 비중	9.0	6.9	5.9	-

주＞2001년의 실업예산 중 비중은 보건복지부로의 예산이관과 관련되어 있음(비교 무의미)

수혜자 수는 직업훈련 수혜자 수임.

자료＞노동부에서 재구성

1) 공공 취업알선 서비스 확충과 취업알선율

취업알선의 확충을 위한 정책은 크게 공공 취업알선 서비스의 확충과 민간 취업알선기관의 규제 완화로 요약할 수 있다.

공공 취업알선 서비스는 외환 위기 이후에 급속하게 확충되었으므로, 실업 확대 초기에 실업자의 실업기간을 단축하는 데 성공하기 어려웠다. 외환위기 직전인 1997년 말에 공공직업안정기관은 전국적으로 53개에 불고하였으며, 이후 대폭적으로 확충하기 시작하여 2000년 말에서는 158개소로 늘어났다. 또한 공공 취업알선 서비스의 확충을 위하여 1999년 4월에 전국적인 종합고용정보만인 work net을 설치함으로써, 구인구직 정보, 취업알선, 직업훈련과 관련 정보를 제공하였다.

<표 15> 공공직업안정기관 및 직업안정요원 수 추이    (단위＞개소, 명)

연도	1997.12	1998.12	1999.12	2000.12
직업안정기관 1)	53	134	144	158
직업상담원	100	1296	1825	1887 2)

주＞1) 고용안정센터와 인력은행을 합친 수치,    2) 2000년 9월 기준

자료＞노동부 내부자료, 황덕순, 사회안전망으로서의 실업대책의 확충현황과 발전방향, 10쪽에서 재구성

공공취업알선 서비스의 확충에도 불구하고, 취업률은 실업률이 정점에 달했던 1999년 1/4분기까지는 평균 8%내외에 불과해, 취업알선이 일자리 연계정책에서 효과를 발휘하지 못했다.  1999년 3/4분기 이후에 점진적으로 취업률이 10%를 넘었는데, 1999년 4/4분기 현재까지 취업률은 평균 17.8%에 머물고 있는 상태이다.

<표 15-1> 연도별 취업알선률 및 취업률(전국)

	구인배율	알선률	취업률
1998 3/4 4/4 1999 1/4 2/4 3/4 4/4	0.22 0.13 0.21 0.32 0.38 0.39	129.9 79.8 87.5 122.3 134.9 120.4	8.8 5.4 8.9 12.7 16.1 17.8

주＞구인배율=구인자/구직자,  알선률=구직자 수/알선 수, 취업률=취업자 수/구직자 수

자료＞통계청, 한국고용동향, 1999 하반기

<표 15-2>에 의하면, 구직자에 대한 구인자 비율을 보여주는 구인배율은 기술공 및 준전문가, 기능원 및 기계조작 조립원을 중심으로 높지만, 이들의 실제 취업률은 평균 수준인 17.8% 내외이다. 학력별로는 대졸 및 대학원 이상 졸업자의 구인배율이 각각 0.14, 0.04에 불과해 고학력자의 취업난을 보여주며, 취업률은 각각 16.8%, 9.4%에 불과하여 고학력 구직자 10명 중 1-2명 정도만이 취업에 성공하고 있음을 알 수 있다.

<표 15-2> 구인 구직의 불일치(1999)

	신규 구인	신규구직	신규취업자	구인배율	취업률
<직종>
관리자	3149	11457	1086	0.27	9.5
전문가	19731	63748	8013	0.31	12.6
기술공 및 준전문가	40187	68571	11907	0.59	17.4
사무직	67717	179767	27116	0.38	15.1
서비스 및 판대	17664	43882	7789	0.40	17.7
농림어업	328	14166	676	0.02	4.8
기능원	21057	39476	7828	0.53	19.8
기계조작 조립원	18003	33475	5795	0.54	17.3
단순노무직	129943	364693	75734	0.36	20.8
<학력>
초졸이하	1377	186881	22140	0.01	11.8
중졸	19545	117084	21703	0.17	18.5
고졸	253483	328638	67453	0.77	20.5
전문대졸	29311	83745	17512	0.35	20.9
대졸	13986	100732	16933	0.14	16.8
대학원이상	67	2155	203	0.03	9.4
<임금>
40 만원 미만	2980	895	918	3.33	102.6
40-50	5575	3896	2445	1.43	62.8
50-60	30554	61806	18411	0.49	29.8
60-70	60362	298088	35228	0.20	11.8
70-80	44348	156506	17988	0.28	11.5
80-90	42076	102281	16481	0.41	16.1
90-100	28952	25862	9222	1.12	35.7
100-120	56385	91076	27307	0.62	30.0
120-150	29521	35068	11695	0.84	33.3
150-200	13163	29264	4848	0.45	16.6
200만원 이상	3853	14493	1401	0.27	9.7
계	317769	819235	145944	0.39	17.8

주＞구인배율=구인자/구직자,  취업률=취업자 수/구직자 수

자료＞노동부, 중앙고용정보관리소, 한국고용동향, 1999 하반기에서 재구성

보다 의미 있는 결과는 요구 임금 수준별 구인과 구직의 불일치 정도에 관한 것이다.

임금수준별로는 저임금과 중위임금 수준에서 구인배율과 취업률이 양극화되고 있음을 보여준다. 즉, 요구 임금수준 50만원 이하의 저임금수준에서는 구인자가 구직자보다 넘치고 취업률이 60% 이상으로 높은 반면에, 50만원-100만원 사이에서는 구인배율과 취업률이 평균 수준보다 매우 낮은 것으로 나타나고 있다. 90만원에서 150만원 사이에서는 다시 구인배율과 취업률이 평균 수준 이상으로 올라가고 있다.

60만원에서 100만원 사이의 요구 임금 수준에서 전체 구직자의 약 68%, 구인자의 약 50% 가량이 집중되어 있다는 점을 고려한다면, 이 임금 수준에 취업률이 11-16%에 불과하다는 것은 구직자와 구인자의 상호 불일치가 심각한 수준임을 보여주는 것이다.

이러한 취업알선 서비스의 확충이 실업기간을 축소하는 데 어느 정도의 효과를 가져왔는가는 수량적으로 확인하기 어렵다. 그러나, (1) 개인적 인맥에 의존하는 실업자의 구직방법, (2) 1년 이상 장기실업자의 증대 경향을 보면, 취업알선 서비스의 확충이 총체적으로 실업기간을 단축하는 데 긍정적인 효과를 미쳤다고 보기는 어렵다.

(1) 2000년 현재 실업자의 구직방법을 보면, 여전히 공공 혹은 민간 직업정보 및 취업알선에 의존하기보다는 개인적인 인맥을 통한 구직에 의존하는 비중이 높게 나타난다(<표 16> 참조). 실업자들의 주된 구직방법은 친구 및 친지 소개(37.3%), 신문 등 구인구직 정보(34.0%)를 통해 구직하는 것으로 나타났다. 직업소개소에 의존하여 구직을 하는 비중은 전체 5%에 불과한 것으로 나타났으며, 주로 단순노무직에 종사할 가능성이 높은 55세 이상 고령자의 경우(20.6%)에만 직업소개소를 이용하는 비중이 높게 나타났다. 청년이나 중장년층일수록 구인구직 정보를 이용하는 비중이 높았으나, 연도별 현황을 볼 때 이는 취업알선 서비스의 확충으로 인한 효과라고 보기 어렵다.

<표 16> 실업자의 구직 방법	(단위＞%, 천명)

	실업자	청년	중장년	고령
직업소개소에 등록	4.2	2.7	5.5	20.6
취업시험	2.1	2.5	0.6	0.4
신문 등 구인구직 정보	34.0	55.1	35.1	14.3
학교학원 추천	2.0	6.6	0.5	-
사업체 방문	12.0	7.1	10.4	19.4
친구, 친지 소개	37.3	23.5	38.7	42.6
자영업 준비	7.9	1.3	8.7	1.3
기타	0.5	0.2	0.7	1.5
계	88(100.0)	337(100.0)	467(100.0)	86(100.0)

자료＞통계청, 2000년 경제활동인구 조사, 원자료

(2) 취업알선망의 확충에도 불구하고 1년 이상 장기실업자의 장기 실업자들은 시간이 갈수록 증대하는 경향을 보이고 있다.<표 17>에 의하면, 신규 실업자의 비중은 1998년 1/4분기 12.3%에서 점차 줄어들어 2001년 같은 기간에 6.7%로 감소하고 있으나, 1년 이상 전직을 가진 실업자의 비중은 1998년 1/4분기 12.4%에서 점차 늘어나 2001년 같은 기간에 16.3%로 확대되고 있다. 이러한 장기 실업자의 증대 경향은 취업알선망의 확충에도 불구하고 실업기간이 단축되지 않고 있음을 보여준다.

<표 17> 성별 신규 실업자 및 1년 이상 전직 실업자의 비중

시점	1998 1/4	1999 1/4	2000 1/4	2001 1/4
실업자 수	1179	1748	1092	1028
남	790	1171	717	697
여	389	579	375	332
실업률	5.6	8.4	5.1	4.8
남	6.2	9.3	5.6	5.5
여	4.7	7	4.3	3.8
신규실업자의 비중	12.3	7.8	8.1	6.7
남	10.9	6.5	7.5	6.0
여	15.2	10.7	9.3	8.1
1년이상 전직 실업자의 비중	12.4	14.9	15.9	16.3
남	10.1	13.2	14.5	15.3
여	17.3	18.4	18.8	18.4

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

2) 직업훈련의 취업 연계 효과

실업자 재취업훈련을 포함한 직업훈련 실시인원은 1998년 16만 6천여명, 1999년 23만 6천여명, 2000년 16만 2천여명, 2001년 6월 현재 8만 4천여명을 대상으로 수행되었다(<표 18> 참조).

그 연령별 분포를 보면, 직업훈련의 대상이 압도적으로 29세 이하의 청년층에 집중되어 있다. 40세 이상의 훈련자는 98년 16.1%에서 99년 11.9%, 2000년 9.3%, 2001년 8.4%로 급격하게 줄어들고 있다. 이는 직업훈련이 주로 청년층에 집중되어 있으며, 중장년층의 재취업훈련으로서의 기능이 원활하지 못함을 보여준다. 또한, 훈련 연령대가 30세 미만이 압도적임을 고려할 때 직업훈련을 통한 취업자 역시 청년층에 집중되어 있음을 미루어 짐작할 수 있다. 이는 직업훈련과 직업훈련을 통한 취업 역시 모두 청년층을 겨냥하고 있으며, 중장년층의 재취업방안으로서의 훈련 기능은 부실한 것으로 나타났다.

직업훈련을 통한 취업알선 성공율은 98년에 16.1%, 1999년에 20.7%, 2000년에 26.9%, 2001년 상반기 7.6%에 불과한 것으로 나타났다. 이는 2000년 10월 말 현재 노동부의 발표 수치인 직업훈련 참여자들의 취업률 32.5%보다 매우 낮은 것이다. 결국, 이러한 수치들은 직업훈련의 취업 연계 효과가 매우 낮다는 것을 보여준다.

) 황덕순, 2000에서 재인용

<표 18> 연령별 훈련실시 및 취업현황	(단위＞명, %)

연도	1998	1999	2000	2001.6
29세 이하	74755	127451	97482	53208
20-39세	51140	67079	41860	20608
40-49세	26691	28040	15124	7090
50세 이상	12895	13622	7537	3142
계	165581	236192	162003	84048
취업인원수	26582	48864	43632	6418
연도	1998	1999	2000	2001.6
29세 이하	45.1	54.0	60.2	63.3
20-39세	30.9	28.4	25.8	24.5
40-49세	16.1	11.9	9.3	8.4
50세 이상	0.7	5.8	4.7	3.7
계	165581	236192	162003	84048
취업성공 비중	16.1	20.7	26.9	7.6

주＞1) 98년도는 지방노동관서에서 시행한 실업자 재취직 훈련통계임

2) 99년도는 실업자재취직 훈련(226242명)+취업훈련(9950) 통계

3) 2000년도는 실업대책 직업훈련 실시인원 216317명 중 고용촉진훈련(47057명), 유급휴가훈련(7257명)을 제외한 통계임

4) 2001년도는 실업대책 직업훈련 실시인원 118750명 중 고용촉진훈련(31815명), 유급휴가훈련(2887명)을 제외한 통계임.

5) 취업인원은 실업대책 직업훈련 전체통계임.

자료＞노동부

정부산하 고용안정기관에 대한 면접조사에 의하면, 구인자와 구직자의 불일치를 주된 요인으로 지적으로 하고 있다. 지역별 특색에 따라 다소 편차가 있지만, 구인자들은 주로 중소 영세기업, 저학력, 저임금, 3D업종, 비정규직 일자리를 제시하는 반면에, 구직자들은 대기업, 사무직, 고학력, 고임금, 정규직 일자리를 원하는 특징을 갖고 있다는 것이다. 이러한 특징을 갖는 구직자들에게 직업훈련을 맞추기는 어려우며, 직업훈련을 받았다고 해도 그것이 구인자의 요구사항과 일치할 수 없기 때문에, 직업훈련의 취업 연계 효과가 낮을 수밖에 없는 것이다. 직업훈련의 효과가 낮음에도 불구하고, 연초에 배정된 예산과 훈련인원을 지역별로 흡수할 수밖에 없기 때문에, 취업연계효과가 낮아지는 악순환이 되풀이된다는 것이다.

) 권혜자, 중장년층 실업구조와 재취업방안, 2001 근간

<표 19>는 1인당 연간 직업훈련비용을 계산한 것이다. 직업훈련의 급속한 양적 팽창이 있었던 1998년을 제외한다면, 그 후 3년간 1인당 직업훈련 비용은 연평균 180만원에서 250만원에 이른다.

<표 19> 1인당 연간 직업 훈련 비용	(단위＞억원, 명, 백만원)

	1998	1999	2000	2001
직업훈련 예산	8351	5935	3509	30501)
직업훈련 인원	165581	236192	162003	84048
1인당 직업훈련 비용	504.3	251.3	212.6	181.4

주＞1) 2001년 예산은 연간 예산, 직업훈련 인원은 2001년 6월 누계, 1인당 직업훈련 비용은 (2001년 직업훈련예산/2)/직업훈련 인원

자료＞<표 3>과<표 18>에서 재구성

이를 고려할 때, 직업훈련을 통한 취업연계효과가 적게는 16%에서 27% 내외에 불과하다는 것은 직업훈련에 투여한 적지 않은 예산에도 불구하고, 결과적으로 직업훈련의 취업 연계효과가 낮아 막대한 실업 예산의 낭비가 존재했다는 것을 보여준다.

그렇다고 해서, 직업훈련을 통한 일자리 연계가 불필요함을 주장하려는 것은 아니다. 직업훈련을 통한 일자리 연계는 구인-구직의 연계, 실업기간의 단축을 통한 실업률 감소라는 점에서 여전히 중요한 정책이다. 문제는 직업훈련이 현재 시장상황에 적합한 구인-구직의 연계 고리로서의 역할을 수행하지 못했다는 점에 있다.

이상에서 살펴본 바와 같이, 공공 취업알선망의 확충 및 민간 취업알선 기관에 대한 규제완화, 직업훈련을 통한 취업알선율 제고 정책에도 불구하고, 취업성공률이 낮은 것은 구인-구직의 불일치 때문이다.

5. 일자리 창출과 실업률 축소은폐

정부의 일자리 창출 정책을 보면, 정부가 생각하는 가까운 장래의 노동시장의 비전을 알 수 있다. 그러나 지난 3년간 일자리 창출은 그 종류의 다양성에도 불구하고 단기 일자리 제공과 벤처 중소기업 및 자영업 창업지원으로 요약될 수 있다. 단기 일자리 제공이 단기적 일을 통한 실업자 구제라는 점에 초점을 두고 있다면, 이를 제외한 일자리 창출 방안은 중장기적 방안이므로, 정부가 생각하는 노동시장의 비전을 보여준다.

그러나 정부의 일자리 창출정책은 단기적 일자리 창출에 집중되어 왔음을 부인할 수 없다. 단기적 일자리 창출 사업은 공공근로 사업, 청년층을 겨냥한 인턴 사원제도, 중장년층과 여성 및 장애인에 대한 자영업 혹은 소상업 창업지원 등으로 나타난다.

이에 비해 중장기 적인 일자리 창출 방안은 벤처 중소기업 창업 활성화와  지식기반 신산업분야 집중육성지원방안에 그치고 있다. IT와 벤쳐기업 창업을 통한 일자리창출 방안은 2001년 현재까지 여전히 강조되고 있다. 청년층 실업자는 IT 인력으로 흡수하고, 중장년층 실업자에 대해서는 창업지원을 확대하기 위하여 1,000개 기술집약 중소기업에 대한 창업지원을 실시하고, 중소·벤처기업 창업자금 지원을 확대하고 있다.

물론 중장년층 실업자에 대한 소상공인 창업자금 지원, 생계형 창업신용보증제도의 적용시한을 1년간 연장 등의 방안을 제시하고 있지만, 이는 단기 일자리 창출에 가깝기 때문에, 여전히 중장기적 일자리 창출방안은 IT와 벤쳐기업 창업에 초점을 두고 있다고 보아야 한다.

) 재경부, 인적자원부, 노동부, 정통부, 기획예산처, 중기청, 「청년실업자의 IT 인력화 및 40대 50대 중장년층을 위한 보완실업대책」. 2001. 2. 23

정부의 일자리 창출 대책에서 나타난 대표적인 특징은 다음과 같다. (1) 실업자에 대한 지원보다는 기업에 대한 채용장려금 지원을 통하여 work-fare 정책을 지향했다는 점, (2) 공공근로사업을 통하여 단기적으로 실업률을 축소은폐하였으나, 3D업종의 인력부족을 심화시켰다는 점, (3) 정규직 일자리 창출 혹은 일자리 안정성에 대한 정책 결여로 인하여 민간부문의 비정규직 수요 증대 등 고용불안을 방기했다는 점이다.

1) 단기적 일자리 창출방안으로서의 채용장려금 기업지원

취업하기 어려운 조건에 있는 실업자들을 대상으로 한 채용장려금 지원제도는 실업자 대부사업과 마찬가지로 사회안전망의 성격을 가지고 있다. 그러나, 채용장려금 제도는 실업자 생계지원의 의미보다는, 일하고자 하는 실업자의 일부 임금을 정부가 대신 보전해 주면서 기업의 채용을 지원하는 것이므로, 동시에 일자리 창출의 목적을 가지고 있다고 볼 수 있다.

채용장려금의 내용을 보면(<표 20> 참조), 구조조정 이직자, 장기 실업자, 여성, 청소년, 장애인, 고령자를 중심으로, 일정기간 동안에 임금의 일정액수를 정부가 기업에 지원해 주는 제도이다.

이러한 제도가 생산적 복지의 수단이자, 적극적 노동시장 정책에 속하는 것은 □일할 능력과 의지를 가진 자에게 수혜를 준다는 점에서 그러하며, 그 복지 수혜를 실업자 당사자가 아니라 기업에 지원함으로써 고용을 유도한다는 점에 있다) 그러나, 기업에 대한 채용장려금 제도는 실업자의 취업의욕을 유도하는 적극적 노동시장 정책의 효과보다는, 기업의 인건비 부담을 덜어줌으로써 단기적인 고용만을 장려한다는 데 문제점이 있었다.

대표적인 고용장려금 정책으로서 청년층 신규실업자에 대한 인턴사원제(<표 21> 참조)는 외환위기 동안에 더욱 심각해진 청년층 실업률을 축소하는 정책이면서, 동시에 신규실업에 처한 청년노동력을 단기 노동력화하는 결과를 가져왔다.

정부는 인턴 사원을 채용하는 기업에게 비용을 지원함으로써 기업이 지불해야 할 청년노동력의 노동비용을 낮춰 주는 방식으로 인턴 사원제를 확산시켰다. 인턴 채용기관에 1인당 월 50만원씩 3개월에서 6개월간 지원하였다. 지침에 의하면, 인턴 사원의 급여는 월 50만원 이상이어야 하며, 초과연수수당 및 교통비, 중식비 등 추가수당은 별도로 지급하도록 규정하였다. 그러나 실제로 1차 인턴제의 경우 통상 10∼30만원의 추가수당이 지급됨으로써, 인턴 사원의 임금이 총액 60만원에서 80만원 사이였던 것으로 나타났다. 결과적으로 기업은 2차 인턴제기간 동안 대졸 신규 인력을 6개월간 10∼30만원의 낮은 임금비용으로 활용할 수 있었던 것이다.

) 같은 글

1, 2차 인턴제까지는 인턴사원 활용 이후 정규직으로 채용하는 비율이 매우 낮았으며, 인턴을 채용한 기업들 중에서는 인력의 필요성이 없는데도 정부의 인건비 지원을 겨냥한 편법적인 인턴사원 활용의 사례가 급증하였다.  1998년 인턴 사원들의 정규직 전환비중은 중도탈락률을 제외하면, 정규직 전환비중은 33.3%에 불과한 것으로 나타났다.

) 세계일보, 99. 9. 28

) 연합뉴스, 99. 9. 30일자

결과적으로 인턴사원제와 같은 기업에 대한 채용장려금의 지원은 실업자들의 임금의 일부를 대신 기업에 지불함으로써, 그 기간동안의 고용을 장려하는 단기적인 일자리 제공방안에 다름 아니다. 이러한 형태의 단기적 일자리는 정부가 기업에 대한 채용장려금을 지불되는 동안에 보장되었으므로, 이러한 정책의 실제 수혜자가 기업이었는지, 실업자였는지는 분명하지 않다. 다시 말해서, 기업의 입장에서는 그 기간동안 시장 임금보다 값싼 노동력의 고용을 통하여 인력 수요에 대처하면서 양질의 인력을 선별할 수 있었으나, 실업자의 입장에서는 보장된 기간동안에만 일의 댓가로 약간의 생계를 보장받을 수 있었기 때문이다.

<표 20> 기업에 대한 채용장려금

채용장려 대상	채용 장려금 내역
구조조정 이직자 장기실업자 여성 장애인 고령자 청소년(신규실업자)	·채용 장려금 【임금의 1/3∼1/2, 6개월】 ·재고용 장려금 【160∼200만원, 1회】 ·장기실업자고용촉진장려금【월50만원, 6개월】 ·여성고용촉진장려금 【월50만원, 6개월】 ·장애인고용장려금 【월42만 1천원】 ·고령자고용촉진장려금 【15∼30만원, 6개월】 ·정부지원 인턴 【월50만원, 6개월】

자료＞노동부, <부표 >에서 재구성

<표 21> 고학력 미취업자에 대한 정부의 실업대책 개요

사업명	목적	비용 지원
공공부문 정보화요원	- 지형도전산화 등 19개 분야의 DB 구축(정통부)	- 1인당 월 50∼60만원을 4∼6개월간 지원(36천명, 2,225억원)
인턴 활성화	- 고학력미취업자에게 전공 관련된 현장 경험을 통해 취업능력을 배양	- 1인당 월 50만원 기준으로 6개월한도로 지원, 해외인턴은 20만원 추가지원 ※ 5대 그룹 소속기업에는 40만원 차등지원
전문직 자격취득	- 정보화촉진기금을 활용, 정보통신분야 전문교육·훈련을 이수 지원(정통부) - 취업유망분야의 자격증 취득을 위한 교육·훈련을 지원(노동부)	- 3∼12개월 교육, 300만원한도내에서 훈련비의 70% 지원 - 1인당 월 40만원 수준의 훈련비를 4∼6개월간 지급
각급 학교 연구·교육 보조요원	- 대학 연구조교 및 초·중등학교 영어, 컴퓨터 보조교사로 활용(교육부) - 창의적인 아이디어를 제출한 창업동아리 등 지원(정통부)	- 1인당 월50만원을 6∼8개월간 지급 (12천명, 360억원) - 우수 창업아이디어에 대해 동아리당 3천만원까지 지원
공공기관 행정서비스 요원	- 업무보조요원 등 행정서비스 지원 요원 - 대학및 정부출연연구소 인턴 연구원	- 1인당 월 60만원을 기준으로 하고 3∼12개월간 지급(76천명, 2,500억원) ※ 고급직종은 80만원까지 지원
해외취업 촉진	- 정보화 인력 양성, 어학교육 지원 -외국의 호텔·기업에서 현장훈련지원 - 해외인턴쉽 활성화

자료＞노사정위원회, 『실업대책 추진현황 및 '99 정책기본방향』, 1998. 12. 3

2) 공공근로 사업을 통한 실업률 축소효과

정부의 일자리 창출정책의 단기성은 공공근로사업에서 극명하게 드러난다. 공공근로사업을 통한 단기 일자리 제공이 전체 실업예산에서 차지하는 비중은 1998년 6개월간 18.4%에서, 1999년 28.4%, 2000년 22.2%로 나타나고 있어, 같은 해 실업급여에 소요된 비용보다도 더 많은 비중을 차지하고 있다(<표 22> 참조).

공공근로사업이 1998년 5월 1일부터 실시되었다는 점을 고려한다면, 1998년과 1999년에 예산이나 수혜자 면에서 정점에 달했으나, 그 이후 실업률의 감소경향과 동시에 공공근로사업도 축소되고 있음을 알 수 있다. 또한, 공공근로 참여자의 현황을 보면, 주로 일반 노동시장으로의 진입이 어려운 고령자, 저학력자, 단순·무기능자, 장기실직자 등 취업취약계층이 대부분인 것으로 나타났다(<표 23> 참조). 이러한 사실은 공공근로 사업이 경제위기로 인한 실업증대에 대응하여 취업 취약 계층에 대한 공공 생계지원의 효과를 가져왔음을 보여준다.

<표 22> 공공근로사업을 통한 단기 일자리 제공의 예산 및 수혜자   (단위＞억원, 천명)

	예산				예상 수혜자
	1998	1999	2000	2001	1998	1999	2000	2001
예산 및 수혜자 수	10444	26218	13207	6500	438	1525	892	475
예산 및 수혜자 비중	18.4	28.4	22.2	-	10.2	26.5	25.0	-

자료＞노동부에서 재구성

<표 23> 공공근로자의 전직별 분포(단위＞%)

구 분	계	농림수산업	제 조· 서비스업	회사원	상용·일용근로자	자영업	주부	기타
□98년 2단계	100	9.3	2.9	19.4	24.4	5.3	13.4	25.3
□99년 1단계	100	5.5	15.1	16.0	30.0	6.3	8.4	18.7
2단계	100	3.1	15.1	15.7	30.3	6.3	9.8	19.7
3단계	100	2.7	14.5	16.0	29.8	6.5	9.8	20.7
4단계	100	2.7	13.1	14.8	31.3	5.9	12.0	10.2
2000년 1단계	100	5.6	10.7	12.7	32.7	5.1	12.3	20.9

자료＞노동부

공공근로사업의 긍정적 효과와 동시에 우리는 그 부수적 효과에 대해서도 충분히 인식해야 할 필요가 있다.

(1) 정부는 약 3개월간 고용되는 공공근로 참여자를 실업자 추계에서 제외함으로써, 공식적으로 발표되는 실업자 수 및 실업률을 축소 은폐할 수 있었다.

공공근로로 은폐된 실업자 수는 분기별로 최소 15만여명에서 최대 39만여명에 이르렀으므로, 공공근로로 은폐된 실업률은 분기별로 최소 0.7%에서 최대 1.9%에 이르렀다(<표 23>과<표 24> 참조). 따라서 공공근로 참여자를 실업자에 포함시키게 되면 실제 실업률은 분기별로 0.7%에서 1.9%까지 높아지기 때문에, 가장 실업률이 높았던 1999년 1/4분기의 경우에는 ILO 방식의 실업자 수가 214만여명에 달했으며, 실업률도 10.3%에 달했음을 알 수 있다. 공공근로를 통한 실업률의 축소는 정부가 해마다 1/4분기에 집중적으로 공공근로 예산을 배치하는 이유이기도 한데, 이 시기는 주로 신규 졸업자가 대거 노동시장에 등장함으로써 실업률이 높아지는 시기이기도 하다.

<표 23> 연간 공공근로자 수와 은폐된 실업자수  (단위＞억원, 천명)

	예산	연 수혜자 수	분기별 평균 수혜자 수
1998 1999 2000 2001 1/4분기 계획 2001 예상	9252 26218 13201 1) 2934 6500	438 1525 892 181 475	146 2) 389 223 181 119

주 1) 2000년은 집행액은 11월까지임

2) 노동부 자료에는 이를 2분기로 평균하여 213천명으로 기록하고 있으나, 공공근로가 5월 1일부터 시작되었으므로, 3분기로 평균하였음.

3) 2000년 자료는 황덕순, 사회안전망으로서 실업대책의 확충현황과 발전방향에서, 나머지 자료는 2001년 종합실업대책에서 재구성하여 계산.

4) 연간 분기별 평균 수혜자수는 연수혜자수의 분기별자료이며, 98년, 99년 자료는 공공근로사업 시행실적과 우수시행 사례(2000년 6월 노동부)에서 재인용, 재계산함.

<표 24> 공공근로로 축소된 실업률과 실업자수	(단위＞천명, %)

	경제활동인구	실업자수	실업률	분기별 평균 은폐된 실업자수	실제 실업자수	실제 실업률	공공근로로 은폐된 평균실업률
1998 2/4 3/4 4/4	21725 21646 21511	1481 1597 1587	6.8 7.4 7.4	146	1627 1743 1733	7.5 8.1 8.1	0.7% 0.7 0.7
1999 1/4 2/4 3/4 4/4	20854 21797 21915 21973	1749 1435 1220 1011	8.4 6.6 5.6 4.6	389	2138 1824 1609 1400	10.3 8.3 7.3 6.4	1.9% 1.7 1.7 1.8
2000 1/4 2/4 3/4 4/4	21405 22108 22204 22083	1092 840 809 817	5.1 3.8 3.6 3.7	223	1315 1063 1032 1040	6.1 4.8 4.6 4.7	1.0% 1.0 1.0 1.0
2001 1/4	21432	1029	4.8	181	1210	5.6	0.8

주 1) 분기별로 은폐된 평균 실업자수는<표 23>에서 계산

2) 실제 실업자수는 실업자수에 분기별로 은폐된 평균 실업자수를 더한 수치.

3) 실제실업률은 실제 실업자수/경제활동인구

4) 공공근로로 은폐된 분기별 평균실업률은 실제 실업률-실업률

(2) 정부는 실업자 생계지원 방안으로서의 공공근로 수당을 법정 최저임금 이상으로 책정함으로써 법정 최저임금 수준이 지나치게 낮다는 것을 스스로 입증하였으며, 이는 1999년에 법정 최저임금을 올려야 하는 주요한 근거로 작용하였다.

1998년에 법정 최저임금은 34만 4650원이었으나, 단순노무직 공공근로 수당은 50만원 이상으로 책정됨으로써, 임금노동자의 최저임금 수준이 실업자의 최저생계비에 못 미치는 결과가 벌어졌다. 이는 정부가 그간 법정 최저임금 수준이 실업자의 최저 생존비 이하로 책정되었음을 인정한 것이었다. 1999년에 법정 최저임금은 그 이전에 비해 대폭 인상되었으나, 여전히 법정 최저임금 수준은 실업자의 최저생존비 수준에 미달하고 있는 상태이다.

(3) 실업자에 대한 공공근로사업이 상시적으로 운영됨으로써 일부 지역에서 저임금 3D 업종의 인력부족이 심화되고 있다. 저임금 3D 업체들이 밀집한 지역이나 농촌 밀집지역에서는 미리 배정된 공공근로사업의 머리수 채우기와 함께, 3D 업종 종사자의 공공근로로 이동함으로써, 저임금 3D 업종의 인력부족이 심화되는 현상이 나타나고 있다.

3) 정부의 정규직 고용창출 대책 부재와 비정규직 확대의 방치

이상에서 살펴본 바와 같이 정부의 일자리 창출 정책은 IT산업과 벤처기업 창업을 통한 일자리 창출을 제외한다면, 단기적인 공공근로사업과 기업에 대한 단기적 고용장려금 지원에 그치고 있다.

이러한 정책방향은 고용안정적 일자리 창출이라는 중장기적인 정책방향이 결여되어 있는 정책 방향이다. 단기적 일자리 창출은 외환위기 이후 팽창한 실업자들에 대한 일시적인 생계지원이라는 당면과제에 어느 정도 부합할 수 있었지만, 고용안정을 위한 일자리 창출 정책의 부재는 경제위기로 인한 고용사정의 악화에 대한 무대책으로 일관하였다.

정부의 고용안정에 대한 무 대책 하에서 한국의 취업구조는 불과 3-4년만에 상용고가 줄어들고, 자영자와 임시직, 일용직이 대폭적으로 증대하는 양상을 보이고 있다.<표 25>는 1996년 1/4분기의 각 종사상 취업자 수를 100으로 보았을 때 2001년의 종사상 지위의 변화를 보여준다. 비임금 근로 중에서 고용주와 무급가족 종사자는 줄어들었으나, 자영업주와 자영업자는 각각 106, 110으로 늘어났다. 임금노동자 중에서는 상용고가 86.3으로 대거 감소한 반면에, 임시고와 일고는 각기 118.3, 126.1로 크게 늘어났다.

<표 25> 취업자의 종사상 지위별 증감

취업자	1996 1/4	1997 1/4	2001 1/4
계	100.0	102.5	101.9
비임금근로 전체	100.0	103.2	103.9
자영업주	100.0	104.2	106.2
고용주	100.0	100.4	95.7
자영자	100.0	105.7	110.5
가족종사자	100.0	100.3	96.6
임금근로자 전체	100.0	102.0	100.8
상용근로자	100.0	99.0	86.3
임시근로자	100.0	105.3	118.6
일용근로자	100.0	108.6	126.1
임시일용 전체	100.0	100.0	125.5

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

그 결과, 한국의 고용구조는 불과 4년만에 상용고 57%에서 47%로 10% 포인트가 줄어드는 변화를 겪었다(<그림 1> 참조). 2001년 6월 현재 남성 임금노동자 중에서 임시·일고가 차지하는 비중은 40%로 1997년에 비해 4% 포인트 늘었으며, 여성 중 임시·일고의 비중도 68.1%로 1997년에 비해 6% 포인트 증가하였다(<그림 2> 참조).

<그림 1> 임금노동자의 고용형태별 변화(1997년 1/4분기와 2001년 1/4분기의 비교)

<그림 2> 임금 노동자와 비정규직 비중

남성 800만	여성 550만	비정규 695만

자료＞통계청, 2001년 6월 현재

여성노동력은 이미 비정규 노동력화 되었으며, 특히 30세-34세 임신과 육아기간을 거쳐서 노동시장에 되돌아올 경우에는 거의 정규직으로의 진입이 거의 불가능한 상태이다.  청년층에서는 심각한 실업을 겪고 있지만, 고용된 청년층 노동자들도 이미 남녀를 불문하고 임시·일용고의 비중이 1998년에 이미 48.5%로, 전체 청년노동자의 약 절반에 육박하고 있는 상태이다. 경제위기 이후 실업증대와 고용의 질 악화로 인하여 고학력자의 하향취업은 이미 일반화된 경향이다. 이러한 상태에서 1년 이상 장기 실업자의 비중은 점차 늘어나고 있는 상태이며(<표 26> 참조), 특히 대졸 이상의 장기 실업자는 여전히 확대 추세를 보이고 있다.

<표 26> 교육정도별 신규 실업자 및 장기실업자의 비중

	실업자중 신규실업자의 비중
	1998 1/4	1999 1/4	2000 1/4	2001 1/4
전체	12.3	7.8	8.1	6.7
중졸이하	0.9	1.0	0.9	0.9
중졸	5.5	3.3	6.6	5.2
고졸	12.3	9.1	8.4	7.0
대졸이상	23.7	12.9	11.5	10.0
	전직 실업자 중 1년 이상 실업자의 비중
	1998 1/4	1999 1/4	2000 1/4	2001 1/4
전체	12.4	14.9	15.9	16.3
중졸이하	6.1	12.9	11.4	10.2
중졸	9.0	9.0	10.3	9.8
고졸	13.5	16.0	16.6	16.3
대졸이상	16.7	19.1	20.5	24.0

자료＞통계청, KOSIS에서 재구성

김대중 정부는 지난 4년간 고용안정성을 제고하는 중장기적인 고용창출 정책에 왜 초점을 두지 않았는가에 대한 답변을 해야 할 시점에 와 있다. 정규직 고용지원 장려금과 같은 단기적인 처방에서부터 3섹터 부문으로의 공공근로사업 확대에 이르기까지, 다양한 고용의 질적 제고방안들이 경제위기 초반부터 제기되어 왔기 때문이다.

김대중 정부가 지난 4년간 수량적 고용정책을 통하여 □정부개입 구조조정□과 □실업률 축소□라는 서로 상반된 목표를 좇고 있는 동안에, 방치된 □취약 근로자 계층□은 이미 다수가 되어 있는 실정이다. 이는 청와대의 자체 평가처럼, 남녀고용평등의 제도적 기반 마련 (1999.2 남녀고용평등법 개정), 장애인 고용촉진을 위해 국가 등 공공부문의 장애인고용의무화(2%, 2000.7.1), 건설일용근로자 보호지침(2000.12.22), 재택근로자 보호지침(2000.12.30) 제정, 비정형 근로자 보호대책을 마련(2000.10.4), 단기계약 근로자(2000.1), 단시간 근로자(2000.3) 보호지침 제정 등과 같은 부분적이고 사후적인 □취약 근로자 보호□대책으로는 극복할 수 있는 지점을 이미 지났기 때문이다.

6. 요약 및 결론

지난 4년간 실업대책에 소요된 총예산은 약 16조였으며(생활보호 수혜를 제외하고), 수혜인원은 총계 900만 여명을 넘었다. 산술적으로 본다면, 이는 지난 4년간 발생했던 대부분의 실업자들이 한번쯤이라도 정부 실업대책의 수혜를 받지 않을 수 없을 만큼의 수량이었다. 그러나 이러한 수량적 투입에도 불구하고 실업문제의 해결과 고용안정에는 기여하지 못했다. 2001년 3/4분기 현재 실업률은 현재 3.3%로 줄어들었으나, 정규직의 고용불안과 비정규직의 확대 등 노동시장의 불안정성이 높아졌기 때문이다.

DJ 정부의 고용대책의 핵심은 실업대책은 크게 (1) 실업방지를 위한 일자리 유지정책, (2) 실업기간을 축소를 위한 일자리 연계정책, (3) 실업자 축소를 위한 일자리 창출정책, (4) 실업기간 동안 실업자를 구제하기 위한 사회안전망 프로그램으로 구분되는데, 이상에서 살펴본 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 일자리 유지정책에서는 정부가 주도적으로 고용조정을 수행하면서도 기업에 대해서는 일자리 유지하라는, 처음부터 모순된 정책으로 출발하였다. 이에 따라, 정부 주도의 고용조정에서 감축된 인력은 공공부문(1998-2001년) 14만 3천여명, 금융부문 4만 6천여명(1998-1999년)에 달했으며, 이러한 정부 주도의 인원감축은 민간 대기업 고용조정으로 이어져 20%에서 40%의 인원감축으로 나타났다.

김대중 정부 3년간 공무원의 수는 자연감소분과 신규채용 억제 등을 포함하여 약 6만 2천여명이 감소했으며, 이 중 약 4만 8천여명이 1998년에 감소하였다. 금융부문에서는 1998, 1999년 두해동안 감축된 인원이 4만 6천여명에 달했는데, 이는 1997년 말의 전체 인원의 34.3%에 해당하는 인원이었다. 전체적으로는 1998년에 120만명이 경제위기로 일자리를 잃었으며, 이중 폐업, 해고, 일거리 부족 등 비자발적 이유로 일자리를 잃은 사람들이 750만여명, 전체의 62.9%에 달했다.

이러한 인원감축 과정에서 정부는 기업에 대해서는 일자리 유지를 지원하는 정책을 시행했다. 해고회피 노력을 하는 기업들에 대한 인건비 보조정책은 실효성이 낮았으며, 그보다는 중소기업 경영안정화를 위한 신용보증, 대출금 만기 연장 등 실업대책과 직접 연관이 없는 기업지원 정책에 일자리 유지사업 예산의 대다수를 소진하는 등의 문제점이 나타났다.

둘째, 일자리 연계 정책은 공공 취업알선망의 확충과 실직자의 직업훈련을 통한 취업률 제고 정책으로 구분된다. 정부는 1997년 53개에 불과했던 공공직업안정기관을 2000년말까지 158개소로 늘리고, 전국적인 종합고용정보망인 work-net을 설치하였다. 그러나 취업알선을 통한 취업률은 98년 8.8% 수준에서 99년 12-17% 수준에 불과한 것으로 나타나고 있어, 취업알선기관의 확충에도 불구하고 구인-구직의 연계기능은 낮았던 것으로 파악된다. 1999년의 경우에는 구직자 80만여명, 구인자 30만여명에 달했으나 취업성공률은 15만건에 불과하여, 구직자 10명 중 2명만이 취업알선을 통한 취업에 성공했음을 알 수 있다.

실직자 직업훈련의 취업 연계 효과도 매우 낮았다. 실업자 재취업훈련을 포함한 직업훈련 실시인원은 4년간 64만 8천여명에 달했으나, 대다수 청년층에 집중되어 있어 중장년층 실업자의 재취업 훈련으로서의 기능이 미약했으며, 직업훈련을 통한 취업알선 성공율도 1998년 16.1%, 1999년 20.7%, 2000년 26.9%, 2001년 상반기 7.6%에 불과했다. 이는 2000년 10월 말 현재 노동부의 발표 수치인 직업훈련 참여자들의 취업률 32.5%보다 낮은 수치이다.

셋째, 일자리 창출 정책은 일자리 창출정책은 IT산업과 벤처기업 창업지원을 제외하고는 공공근로, 인턴사원, 자영업 지원 등 주로 단기적 일자리 창출에 집중되었으며, 그 내용은 기업에 인건비를 지원함으로써 지원기간 만큼만의 고용이 보장되는 채용장려금 지원정책이 핵심이었다. 그 결과, 김대중 정부의 일자리 창출의 특징은 단기적 일자리 창출에 집중됨으로써 비정규직 확대를 방치했으며, 고용안정적 정규직 일자리 창출에 대한 대책이 결여되어 있었다는 특징을 갖는다.

대표적인 단기 일자리 창출 사업인 공공근로사업은 지난 4년간 약 333만명에게 수혜를 주었으나, 공공근로 참여자를 실업자 통계에서 제외함으로써 실업률을 축소하는 결과를 빚었다. 공공근로에 참여한 사람들을 분기별로 적게는 15만여명에서 많게는 39만명에 이르기까지 취업자에 포함시켰기 때문에, 이를 통해 정부는 분기별로 0.7%에서 1.9%에 달하는 실업률을 축소 은폐할 수 있었던 것이다.

이상에서 살펴본 대로, 김대중 정부의 고용정책은 고용조정을 통한 시장 개입과 고용안정에 대한 자유방임이라는, 고용정책의 악수를 두어왔다. 예상치 못한 외환위기로 인한 실업위기였다는 비상상황을 고려하더라도, 최소한 정규직 고용을 위한 고용유지-직업훈련-취업연계-일자리 창출정책이 고용정책의 중심에 놓여 있어야 했을 것이다.

이러한 정책의 결과는 막대한 예산과 인적 자원의 수량적 투입에도 불구하고, 고용불안을 방치함으로써 결과적으로 고용안정에는 기여하지 못했다. 이는 물량 투입의 목적이 실업률의 양적 축소에 있었고, 고용의 질적 제고에 있지 않았기 때문이다. 실업률은 2001년 3/4분기 현재 3.3%로 줄어들었으나, 정규직의 고용불안과 비정규직의 급격한 확대 등 노동시장의 불안정성은 더욱 증대되었으며, 그에 대한 부담은 그대로 차기정권으로 이양되게 될 것이다.

이점에서 우리는 어떤 노동시장이 바람직한 것인가에 대한 새로운 가치평가와 전망이 필요하다. 김대중 정부 4년 동안, 적지 않은 예산과 인력을 투여한 수량적 고용정책의 결과가 그 자체로서는 고용의 질을 높이는 데 기여하지 못했음을 지켜보았다. 단적으로 말하자면, DJ 정부의 고용정책은 양질 전화를 이루지 못했다는 것이다. 그것은 정책의 목표가 실업률의 축소라는 수량적 목표에 있었기 때문이다. 고용의 질 제고를 통한 고용안정에 대해서 차기 정부는 어떤 해답을 가지고 있을까?

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<부표 1> 연도별 실업대책 예산과 예상 수혜자                    (단위＞억원, 천명)

	예산				예상 수혜자
	1998	1999	2000	2001	1998	1999	2000	2001
예산 및 수혜자	56672	92400	59407	29060	4302	5744	3566	2007
	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0	100.0
고용안정지원	2.2	5.2	6.2	10.6	18.2	11.6	11.8	47.6
단기일자리	18.4	28.4	22.2	22.4	10.2	26.5	25.0	23.7
직업훈련 및 취업알선	15.9	7.4	7.2	13.2	9.0	6.9	5.9	8.4
실직자 직업훈련	14.7	6.4	5.9	10.5	9.0	6.9	5.9	8.4
취업알선	1.2	1.0	1.3	2.7	0.0	0.0	0.0	-
실업자 생활안정지원	63.5	59.0	64.4	46.3	62.7	54.9	57.2	16.8
실업급여	15.0	16.2	17.0	30.1	10.3	8.1	7.9	13.9
실직자 대부	13.2	12.3	4.6	12.2	2.5	1.7	0.3	1.5
기존 생활보호	24.3	15.7	28.8		27.0	20.5	25.0
한시 생활보호	4.5	9.3	10.2		13.9	15.5	18.3
기타	6.4	5.3	3.7	11.5	9.0	9.1	5.7	4.9

자료＞노동부 자료에서 재구성

<부표 2> 2001년 실업대책 예산 및 수혜인원                       (단위＞억원, 천명)

구 분	예 산		수 혜 인 원
합 계	29,060	100%	2,007	100%
고용안정지원	3,066	10.6	955	47.6
단기 일자리제공	6,500	22.4	475	23.7
중앙부처 공공근로	2,500	8.6	245	12.2
지자체공공근로	4,000	13.8	230	11.4
직업훈련과 취업알선	3,843	13.2	168	8.4
실업자 직업훈련	2,805	9.7	160	8.0
여성가장실업자직업훈련	74	0.3	5	0.2
장애인훈련	171	0.6	3	0.1
취업알선지원 등	793	2.7	-	-
실업자 생활안정	13,465	46.3	337	16.8
실업급여지급	8,737	30.1	279	13.9
실업자 대부	3,559	12.2	31	1.5
임금채권 보장	765	2.6	22	1.1
실직어선원 실업수당	404	1.4	5	0.2
자활지원	2,186	7.5	72	3.6

자료＞노동부

<부표 3> 실업자 대상별 사회안전망

□ 구조조정 이직자	□	·실업급여【실직전 평균 임금의 50%】 ·채용장려금【임금의 1/3∼1/2, 6개월】 ·재고용장려금【160∼200만원, 1회】 ·임금채권보장제【임금·퇴직금등 720만원한도】 ·실업자재취직훈련【훈련비 및 훈련수당】 ·실업자대부【가계안정자금 5백만원, 연리 8.5%】 ·공공근로사업【1일 19∼29천원, 식비·여비 별도】
□ 장기실업자	□	·장기실업자고용촉진장려금【월50만원, 6개월】 ·실업자재취직훈련【훈련비 및 훈련수당】 ·실업자대부【창업점포 5천만원, 연리 7.5%】 ·공공근로【1일 19천원∼29천원, 475천명】 ·성취프로그램 참여【구직기술 습득 지원】
□ 청소년 (신규졸업자)	□	·정부지원인턴【월50만원, 6개월】 ·청소년 직업훈련【훈련비 및 훈련수당 28만원】 ·성취프로그램 참여【구직기술 습득 지원】
□ 여성	□	·자영업창업지원【창업점포 5천만원, 연리7.5%】 ·여성가장 실업자 취업훈련【월3∼40만원, 3∼6개월】 ·여성고용촉진장려금【월50만원, 6개월】
□ 건설일용 근로자	□	·공공근로【1일 19천원∼29천원, 475천명】 ·건설근로자 일일훈련【훈련수당 일일 1만원】
□ 장애인	□	·장애인고용장려금【월421천원】 ·창업자금 등 대부【5천만원 한도, 연리 3%】 ·직업능력개발훈련 지원【훈련비전액 및 훈련수당】
□ 고령자	□	·고령자고용촉진장려금【15∼30만원, 6개월】 ·고령자적합직종 단기적응훈련【훈련비 전액】
□모든 실업자	□	·고용서비스【취업알선, 훈련안내 등】

자료＞노동부

<부표 4> DJ 정부의 노동정책 자체 평가

1) 노사정 협력 강화와 노동기본권의 신장

- 역사상 최초의 노사정 대타협을 도출(1998.1.15 노사정위원회 출범-외환위기를 수습)

-『국민의 정부』의 노동기본권 신장

. 전국교직원노동조합의 합법화-'99.1.29 {교원의노동조합설립및운영등에관한법률} 제정

. 교원의 단결권·단체교섭권 인정

. 6급이하 공무원의 {직장협의회} 결성 허용

. 노동단체의 정치자금 기부, 정당 후원 허용 및 노동단체의 선거운동 허용

. 1999.11.12 민주노총을 합법화

- 참여와 협력의 신노사문화 창출을 본격 추진

2) 적극적 실업대책 추진

- 대량실업 상태에서의 탈출 -"실업대책내각"

- 공공근로사업·인턴 등 단기 일자리 제공, 실직자 직업훈련을 통한 재취업능력 제고 및

지식기반 직업훈련인프라 구축

- 실업급여 적용확대 등 실업자에 대한 사회안전망 확충

3) 근로자의 권익보호 제도 확충

- 근로자보호입법 적용범위 확대

. 근로기준법(1999.1)-1인∼4인이하 89만개 사업장, 166만명 근로자 추가 적용

. 산재보험법(2000.7)-가입사업장수＞700천개소, 근로자수＞885만명(2000.12)

. 임금채권보장법(1998.7.1)

. 산업안전보건법(2000.8) - 근로자 1∼4인미만 사업주에게 작업환경 측정, 건강진단의무

. 최저임금법(2000.11) - 추가적용

- 취약근로자 보호강화

. 단기계약 근로자(2000.1), 단시간 근로자(2000.3) 보호지침 제정·시행

. 비정형 근로자 보호대책을 마련(2000.10.4)

. 건설일용근로자 보호지침(2000.12.22), 재택근로자 보호지침(2000.12.30) 제정

. 장애인 고용촉진을 위해 국가 등 공공부문의 장애인고용의무화(2%, 2000.7.1)

. 남녀고용평등의 제도적 기반 마련 (1999.2 남녀고용평등법 개정)

자료＞청와대 인터넷

김대중정부의 사회복지정책 평가

엄규숙 한국노총중앙연구원 연구위원

사회복지부문

사회복지부문

I. 들어가는 글 : 연구목적 및 문제제기

□ 연구목적과 배경

이 글은 국민의 정부 노동관련 정책 평가를 주제로 노총 연구원의 4인의 연구자가 분야별로 진행한 2001년 연구사업의 복지분야결과로서 DJ정부의 복지정책에 대한 중간평가를 시도한 것이다. 이 연구는 집권 3년이 경과한 DJ 정부의 사회복지 정책을 몇 가지 분야로 나누어 평가하여, 노총의 사회복지분야 정책 활동의 참고자료로 삼고, 나아가 차기 정권에 대한 분야별 정책요구의 기초로 활용하려는 의도로 기획되었다.

DJ 정부의 사회복지정책은 3대 국정이념의 하나인 생산적 복지라는 개념으로 집약되어 있다. 그러나, 실제 사회복지제도를 살펴보면 과연 생산적 복지가 실체가 있는 개념인지 아니면 복지국가 건설과 관련된 새로운 구호인지 분명치가 않다. 학자들을 중심으로 진행된 연구들은 생산적 복지개념과 신자유주의적 복지개혁 사이의 연관성을 놓고 갑론을박이 진행되고 있으며, 98년 이후 변화된 사회복지제도 중 일부 선진국의 신자유주의적 복지개혁 프로그램을 수용한 것으로 판단되는 부분이 있는 것도 사실이다. 그러나, 선진국의 신자유주의적 복지개혁 프로그램이 한국에서도 진행된다고 지적하기 이전에 한국의 복지환경이 선진국과는 현격하게 다르다는 점이 먼저 인식되어야 한다. 선진국의 경우 복지지출이 80년대 초반에 이미 GDP의 낮게는 10%에서 높게는 30%를 차지하고, 그 비중이 지속적으로 증가하는 가운데 복지국가위기론이 등장하였다. 국가가 모든 복지수요를 해결하려는 태도를 지양하고 시장의 자율적 조절기능을 존중해야 한다는 논리를 내세워 사회보장급여수준 삭감이 진행되었는데(김기원, 2000) 주된 방향은 민간연금제도 등 일부 공공 사회보장제도를 보완할 수 있는 장치를 허용하는 것과 공공부조에 의존하는 층에 대한 급여지급을 통제하는 것으로 나타난다. 한국의 경우 GDP 대비 사회지출비의 비중이 95년의 경우 3.53%에 불과(공제욱 외, 1999)해서 사실 선진국처럼 삭감할 수 있는 엄청난 복지지출이 존재하는 것도 아니고, 주된 사회보장제도인 4대 사회보험과 공공부조도 최근 전반적으로 확대되었기 때문에 이들 제도에 대한 개혁이 신자유주의적인지를 논의한다는 것 자체가 복지환경을 과대평가하는 것이라 하겠다.

이 연구에서는 YS 정부와의 정책노선 비교 이외에는 개괄적인 이념에 대한 논쟁을 피하고 주요 복지제도의 실제 변화를 살펴보는 것으로 평가의 전략을 정하였다. 그 이유는 혹시 생산적 복지정책이 실체가 있는 것이라 하더라도 이념과 실행 프로그램 사이의 명확한 관계 설정이 없고, 또한 복지이념이라면 정부가 제시하는 수준의 것이라기보다 사회전체의 합의 속에서 도출되는 것이 진정한 실체를 갖는 것이라고 판단하였기 때문이다. 굳이 생산적 복지의 이념에 대한 평가를 통하지 않고서라고 생산적 복지의 프로그램으로 제시된 중산층 및 서민생활 향상, 국가에 의한 재분배적 복지 확충으로서 국민기초생활보장 및 사회보험 확충, 취약계층의 자활을 지원하는 복지 등은 구체적인 제도변화를 통해 평가할 수 있는 영역이다. 따라서 DJ 정부 수립 이후 사회복지 분야에서 변화된 제도들의 실효성을 따져보는 것으로 평가전략을 삼았다.

□ 연구내용

II 장에서는 DJ 사회복지정책의 이념 및 프로그램을 YS 정부와 비교하였다. 이를 통해 생산적 복지라는 개념 자체는 YS 정부시절부터 등장한 것이지만, 사회복지프로그램은 YS 정부 이후 일정한 변화가 있었음을 밝히고자 하였다. III장에서는 DJ 정부 사회복지정책의 주된 변화와 경제위기 이후 복지수요의 변화를 개괄하였다. IV장에서 III장의 내용에 기초하여 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스로 나누어 제도 변화의 내용을 평가하였다. 제도에 대한 평가에서는 실적에 대한 평가보다 제도 변화의 한계와 문제점을 소득파악와 비정규직, 조건부 수급 등 근로연계복지요소의 도입 및 노동 및 복지서비스의 민간이양 등으로 쟁점화하여 다루어보았다. 결론에서는 분야별로 해결되어야 할 문제점들과, 복지정책 외부에서 찾아져야 할 해결점을 나누어서 정리하였다.

II. DJ 정부의 사회복지정책의 이념과 등장배경

□ DJ정부 사회복지이념으로서 생산적 복지개념의 등장

경제위기, 대량실업과 함께 생산적 복지라는 개념은 인구에 회자하는 시사용어로 자리잡았다. 김대중 대통령이 8·15 경축사에서 중산층과 서민생활을 안정시키는 생산적 복지를 구현해나갈 것이라는 의지를 표명하였고, 이 개념은 민주주의, 시장경제의 병행발전과 생산적 복지의 구현이라는 국정이념의 3대 축으로 제시되고 있다. □생산적□이라는 수식어를 달기는 했어도 복지가 국정이념으로까지 제시된 것은 대한민국 역사상 최초의 사건이었다. 그러나 그 등장배경이 조화로운 사회발전의 결과라기보다는 외환위기 이후 신자유주의적 구조조정을 강행하는 과정에서 생겨난 대량실업과 빈부격차 심화에 대한 대응책의 일환이었다는 점을 간과할 수 없다.

사실 □생산적 복지□라는 개념은 이미 YS 정부의 □삶의 질 세계화를 위한 국민복지의 기본구상□에서 21세기 국민복지의 비전으로 한국적 복지모형의 정립을 시도하면서 등장한 것이다. 당시 한국적 복지모형 정립이라는 과제는 세계화시대에 당면하여 균형성장과 삶의 질 제고가 국가발전의 방향이라고 보고 삶의 질을 세계화하는 방안으로서 □국제경쟁력의 강화, □함께(복지) 나아가는(성장) 공동체□의 한 축인 사회복지제도의 새로운 정립 등이 필요하며, 성장-복지의 이분법적인 사고방식을 탈피하여 국가의 장기적 균형발전을 위한 성장과 복지의 조화라는 새로운 패러다임□을 설정할 필요가 있다는 맥락에서 제시되었다. 삶의 질 세계화를 위한 한국적 복지모형의 추진전략과 추진방안을 살펴보면 국민의 정부가 제시한 생산적 복지구현방안과 유사한 점들이 일부 발견된다. 차이가 있다면 DJ 정부는 생산적 복지를 국정이념으로 격상시켰다는 점, YS정부 시절부터 복지개혁프로그램으로 제시된 의료보험 통합, 국민연금 전국민적용, 고용보험 제도 확대, 공공부조제도 개혁, 산재보험 및 최저임금제의 적용범위 확대 등을 실제적으로 추진, 제도화하였다는 점이다.

) <표 1>국민복지기획단이 제시한 □삶의 질 세계화를 위한 국민복지의 기본구상(안)□의 개요

기본구상 (항목)	내용 및 추진전략	세부내용
한국적 복지모형의 정립 (균형적 복지국가)	- 성장과 복지의 조화 - 세계적 보편성과 한국적 전통의 융화 - 생산적, 예방적 복지의 추구	- 국민최저생활수준의 보장 - 사회안전망의 구축: 사회보험 위주의 1차 사회안전망과 공적부조 및 사회복지서비스 확충에 의한 2차 사회안전망 확립 - 복지공급주체의 다양화 - 전통적 가족복지기능의 강화 - 사회복지관리체계의 효율화 - 통일에 대비한 사회복지체계의 구축
수급자 중심의 사회보험제도 구축	- 전국민 사회보험화와 연대성의 강화 - 제도 및 운영의 선진화	- 전국민 사회보험시대의 조기정착: ① 국민연금 1998년, 산재보험 99년, 고용보험은 2000년까지 전국민에 적용 확대 ② 사회보험 관리운영체계 효율화(보험료 징수기준 일원화) ③ 공적연금 통산제도 도입과 여성 연금권 확보 ④ 의료보험 급여 확대 - 노인·장애인 의료비의 적극적 지원: 노인 의료비 경감 및 장애인 보험급여범위 확대 - 산재예방활동 강화 및 고용정보전산망 구축: 직업재활사업 추진, 산재예방 사업 강화, 고용정보전산망 구축(2000년)
국민최저생활수준의 보장	- 인간다운 삶의 보장 - 자립을 위한 생산적 복지기반의 확충	- 최저생계비 완전보장 및 보충급여제 도입 - 의료보호급여수준 확대 및 교육보허 내실화 - 근로능력이 있는 저소득층에 대한 교육, 재훈련, 취업, 자영업창업 등 지원 - 자활지원센터 설치·운영
보편적 복지서비스의 확충	- 가족 및 지역사회중심의 서비스 강화 - 예방 및 재활서비스의 강화	- 재가복지서비스 확충: 재가복지봉사센터 운영을 단계적으로 사회복지관, 노인복지관, 장애인 복지관 및 여성회관 등에 확대, 노부모, 장애인, 요보호아동 부양하는 가정에 대한 소득공제 확대 등 - 노인종합복지센터 설립: 지역사회중심으로 단기보호 서비스, 생활체육, 건강상담 등을 일반노인을 대상으로 실시 - 노인 및 장애인의 고용증진: 고령자 적합직종의 선정, 국·공립 기관에 고령자 고용의무화, 장애인의무고용부담금을 상향조정 - 장애인편의시설 확대 - 사회복지수용시설의 운영개선: 시설운영에 대한 재정지원 확대, 사회복지수용시설의 개방화 - 공공복지전달체계의 확립: 보건복지사무소 모형개발 및 운영 확대, 복지인력의 전문화
복지공동체의 구축	- 중앙정부의 복지기능 강화 - 지방자치단체의 역할 제고 - 민간참여의 활성화	- 복지지출규모 확대: 2010년까지 일반재정 증가율에 비해 복지지출 증가율을 높게 설정. 취약계층 지원 내실화를 위해 2000년까지 공적부조 및 복지서비스 분야의 재정증가율을 대폭 확대 - 지방복지재정의 역할 제고 - 민간복지투자의 여건 조성: 기업 및 개인의 사회복지에 대한 기부금에 면세혜택범위 확대 - 공동모금기구 설치 - 자원봉사센터 신설

김대중대통령의 생산적 복지에 관련한 구상은 대통령직 인수 이전부터 있어왔던 것으로 전해지고 있다. 1997년 『대중참여 경제론』에서 □생산적 복지는 모든 국민의 기본적 생활을 보장하는 데에서 출발해야 한다. 그러므로 빈곤, 질병, 실업, 주거문제 등으로 인해 인간다운 삶을 영위하는데 필요한 최소한의 요건이 갖추어지지 않은 상태에서는 자발적·주체적 인간개발 노력과 근로를 통한 자활·자립이라는 생산적 복지정책을 추진할 수 없다□고 주장하면서 생산과 복지 사이의 연계에 대한 생각의 단초를 밝혔으며, 이는 1998년 『DJnomics』에서 □중산층 육성과 서민생활 향상을 목표로 인간개발 중심의 생산적 복지정책을 적극 펴나갈 것□이라는 방향으로 제시되었다(김기원, 2000, 양재호 외, 2000). 특히 외환위기 이후 대량실업위기와 빈곤심화 등이 사회적 문제로 부상하자 99년 지방순시과정에서 향후 정부정책의 주안점을 □생산적 복지□의 실현에 두겠다고 발표하고, 8·15 경축사에서는 생산적 복지의 내용을 □중산층 육성과 서민생활 향상을 목표로 하는 인간개발 중심의 복지정책□으로 거듭 천명하면서, 이를 계기로 「대통령자문 정책기획위원회」, 「삶의질향상기획단」, 정부부처들에서 일제히 생산적 복지의 개념정립 및 구체화 작업에 착수하게 된 것이다.

) <표 2> 정부기관별 생산적 복지에 대한 견해

기관	의미	범위	정책방향
삶의질향상기획단	국민의 인간적 존엄성과 자긍심 유지	기초생활보장 분배의 형평성 제고	국민기초생활보장법의 시행을 앞두고 근로능력이 있는 빈곤층이 공공부조 대상으로 포함될 가능성이 예견되면서 복지와 근로를 연계하고자 하는 정책방향
대통령자문정책기획위원회	인간개발을 통한 능력향상	근로연계적이고 생산기여적 복지
재정경제부	공동체내에서 삶의 의의를 확인하고 국가 생산성과 국민복지를 동시에 향상	최소한의 기초생활 충족과 자립/자조/자활지원

출처: 양철호 외, 2000.

결국 생산적 복지개념은 사회 각층의 논의가 수렴되어 형성된 것이라기보다는 정부의 국정이념으로 제시된 것인데, □모든 국민이 인간적 존엄성과 자긍심을 유지할 수 있도록 기초적인 생활을 보장함과 동시에 자립적이고 주체적으로 경제·사회활동에 참여할 수 있는 기회를 확대하고 분배의 형평성을 제고함으로써 삶의 질을 향상시키고 사회발전을 추구(삶의질향상기획단, 2000)□하는 것으로 요약될 수 있다.

그렇다면 생산적 복지를 표방하는 구체적인 개혁 프로그램의 내용은 어떤 것인지 살펴보자. 생산적 복지정책이 급조된 것이 아니라면 DJ의 대통령 출마시부터 이미 그 밑그림이 존재했을 것이고, 외환위기를 겪으면서 프로그램의 정교화가 진행되었을 것이다. 우선 대통령 선거 당시 제시된 김대중 후보의 보건의료 및 사회복지분야 공약은 핵심제도에 대한 개혁과 관련하여 YS 정부에서 제시한 국민복지기본구상과 유사함을 발견할 수 있다. 무엇보다도 사회보험의 적용범위를 확대하겠다는 것, 공공부조에서 최저생계비를 100% 보장하겠다는 것, 사회복지재정을 확충해 나가겠다는 것이 기본적인 유사성이라고 하겠다. DJ의 선거공약중 이전 정부 복지구상과 가장 큰 차이를 보이는 것은 공공부조에 대한 청구권의 언명, 의료보험 통합, 의료보호와 의료보험 통합, 의약분업, 국민연금제도와 관련하여 공자법 5조 1항의 폐지 및 기금운용의 민주화 등이라 하겠다. 이러한 정책과제는 의료보호와 의료보험 통합만을 제외하고 실제로 DJ 정부의 복지제도 개혁에 반영된 것으로 보인다. 그렇지만 DJ 의 선거공약에서 □생산적 복지□의 뚜렷한 강조는 찾아볼 수가 없다(<표 3> 참조).

<표 3> 국민복지기본구상과 DJ의 사회복지관련 공약 비교

유사점
기본구상 (YS)		선거공약 (DJ)
사회보험제도
- 전국민 사회보험화와 연대성의 강화		- 사회보험 적용대상 및 급여 서비스 확대
- 여성연금권 확보		- 저소득층과 주부에 대한 기초연금제 실시
- 의료보험 급여확대		- 산전·산후 진찰 서비스 등에 대한 보험 적용 확대, 급여기간 365일로 확대
- 사회보험 관리운영체계 효율화(보험료 징수 기준 일원화)		- 사회보험 효율화로 관리운영비 절약, 단일부과·징수체계 운영
복지재정
- 복지지출 규모 확대: 2010년까지 일반 재정 증가율에 비해 복지지출 증가율을 높게 설정. - 민간복지투자 여건 조성:		- 복지예산 매년 30% 이상 증액 - 민간자원봉사단체에 기업후원 장려, 정부·기업·자원봉사기관간 신협력체계 구축
공공부조
- 최저생계비 완전보장 - 근로능력이 있는 저소득층에 대한 교육, 재훈련, 취업, 자영업창업 등 지원		- 저소득층 최저생계비 100% 보장 - 저소득층 직업재활 및 직업알선 적극 추진
- 의료보호 급여수준 확대		- 저소득층 의료보호 수준 확대
사회복지서비스
- 공공복지 전달체계의 확립: 복지인력 전문화		- 사회복지 전문인력 확대 배치, 사회복지 직렬화 실시
- 재가복지서비스 확대		- 노인 방문 간병 서비스 확대
- 노인 및 장애인의 고용증진: 고령자 적합직종의 선정, 국·공립 기관에 고령자 고용의무화, 장애인 의무고용 부담금 상향조정 - 장애인 편의 시설 확대		- 정년 연장, 재교육·재훈련 체계 강화, 고령자 고용 확대 - 장애인 의무고용 이행 강화, 의무고용 대상 사업장 확대 - 장애인 편의 시설 확대
차이점
기본구상 (YS)	선거공약 (DJ)
- 복지공급주체의 다양화(민간 개입 장려 시사) - 전통적 가족복지 기능의 강화 - 통일에 대비한 사회복지체계의 구축 - 자활지원센터의 설치·운영 - 노부모, 장애인, 요보호아동 부양하는 가정에 대한 소득 공제 확대 - 공동모금기구 설치	- 생활보호법, 사회복지기본법 개정으로 행복추구기본권에 대한 청구권 보장 - 국민복지기본선 설정 및 실천 - 사회개발 5개년 계획 수립 및 실천 - 정확한 소득 및 자산조사 실시로 공평한 부담 체계 구축 - 지역의보, 직장의보, 공교의보 등 373개 의보조합의 완전 통합일원화 - 질환별 포괄수가제 확대실시, 특진제 개선, 의료수가 현실화 - 의료보호와 의료보험 통합 - 연금의 관리운영 효율화를 위한 공적연금제도개선위원회 설치, 관리기구 통합 - 공자법 5조 1항 철폐, 공공부문 예탁비율 제한, 운용시 시장금리 보전 - 연금기금 운영 전반에 대한 국회 통제권 보장 - 기금운용의 민주화: 민간대표 1/2 이상 기금운용위원회 참여 - 의약분업 실시 - 중앙 및 지방 행정위원회 심의권 보장, 주민대표 및 복지전문가 참여 보장

즉, 대통령 당선 이전 DJ의 생산적 복지에 대한 언급은 구체적인 사회보장제도의 실체에 대한 구상과는 관련 없는 수사적인 차원의 것이었을 가능성이 높고, 선거공약은 당시의 사회복지분야의 쟁점들을 반영한 것으로 볼 수 있다는 것이다.

경제위기와 더불어 정권을 인수하면서 도처에 급증하는 복지수요에 대응하고 신자유주의적 구조조정을 원활하게 진행하기 위한 수사로서 생산적 복지구현이 다시 국정이념으로까지 승격되어 등장했을 가능성을 배제할 수 없다. 외환위기에 직면하여 국제금융기구의 구제금융이 전제로 삼은 정책패키지로서 신자유주의적 구조조정은 노동시장 유연화, 정리해고제의 도입을 정당화하였으며 이것이 대량실업과 소득불평등 심화의 주된 원인이 된 것은 명백하다. 구조조정에 대한 강력한 저항과 도처에서 폭증하는 복지수요로 인해 정부는 어떤 형태로든 사회갈등을 줄일 수 있는 사회통합적인 정책프로그램을 제시할 수밖에 없었으며, 이 과정에서 생산적 복지가 국정이념으로 까지 부상된 것으로 보인다(백종만, 1999).

고도성장을 지속하면서 최소복지주의로 일관해온 한국적 맥락 속에서 □기초생활 보장, 생산과정에의 참여, 취약계층의 자활지원, 삶의 질 향상을 위한 기반조성, 복지재정의 확충과 조세정의 실현, 참여와 협력의 공동체 구현□을 내용으로 하는 생산적 복지정책의 제시는 사회복지정책을 정부의 주요 아젠다로 승격시켰다는 점에서 기존의 낙후된 복지전통과 결별하는 듯 보이지만, 구체적 프로그램 내용이 국정이념 발표 이후 『삶의질향상기획단』 등 정부기구를 중심으로 마련될 수밖에 없었다는 점에서 경제정책 수행을 위한 사후적 조치라는 지적을 할 수밖에 없을 것이다.

지금까지 학계를 중심으로 이루어진 생산적 복지에 대한 논쟁은 주로 신자유주의와의 연계 여부에 대한 논의를 중심으로 이루어져 왔다. 노동과 복지의 연계를 강조한다는 점에서 신자유주의적 workfare 요소가 복지정책의 주된 골자라는 지적(정무권, 2000, 조영훈, 2000, 신동면 등)과 DJ 정부 수립 이후 복지제도의 급격한 확대는 국가복지주의로의 선회를 의미하며(김연명, 2001), 세계화의 진행이 국가복지의 축소를 가져온다는 명제에 대한 반증(이혜경, 1999)이라는 논의로 논쟁의 진영이 갈라지고 있다. 생산적 복지 이념이 □복지공급의 주체로서 국가의 역할을 인정하되 시민사회의 참여를 통해서 국가의 과부담을 제한하고자 기업과 시민사회의 복지공급의 주체로서의 역할을 강조□하고 있는데, 이는 사회보험제도와 기초생활보장제도를 중심으로 한 공공 사회보장체계를 정비하되, 시장제도 자체로의 편입이나 탈락을 억제하는 적극적 노동시장정책을 표방한다는 점(노동시장을 통한 복지)에서 상호이질적인 요소를 동시에 강조하는 것이다. 이러한 이중성은 □성장중심주의적 가치관과 사고가 지배적인 우리의 상황에서 생산적 복지라는 용어가 가지는 신자유주의와의 선택적 친화성(백종만, 1999)□에 대한 명확한 반증이 어렵게 하고 있다.

영미식 근로연계복지의 한국적 변형에 대한 논거는 국민기초생활보장제도 시행에서 근로능력이 있는 수급권자에 대한 조건부 급여를 제도화한 점에서 찾아지고 있다. 그러나 이러한 유사성은 표면적인 것이다. 선진국에서 근로연계복지는 높은 수준의 복지혜택이 복지 종속을 초래하고 이것이 복지국가의 정통성 위기로 이어진다는 주장을 바탕으로 이루어지는 신자유주의적 복지개혁이 복지수혜층의 복지의존성 탈피를 지향하여 복지수혜와 근로를 연계시키는 반면, 한국은 선진국처럼 고도로 발달된 복지제도가 존재하지도 않는 상황에서 기초적 생계보장을 위한 제도에서조차 노동과 복지의 연계를 강조하게 되었기 때문이다.

아울러 DJ정부 수립 이후 이루어진 복지제도의 급격한 확대가 신자유주의적 복지삭감과는 거리가 있으며, 오히려 국가복지의 영역이 확대된 것이라는 주장도 다음과 같은 이유로 쉽게 수긍하기 어렵다: 기초적 생활에 대한 국민의 청구권을 인정한 국민기초생활보장법의 제정을 제외하고 4대 보험의 적용범위 확대는 복지제도 개혁프로그램으로 이전 정부에서도 존재해온 것이며, 엄격하게 말해서 사회보험은 피보험자의 보험료에 의거하여 운영되는 것이기 때문에 정부가 제도운영전반에 대한 관리감독의 책임을 지고 있다고 하더라도 재원에 대한 기여도가 크지 않다면 굳이 국가복지라고 주장할 이유가 없기 때문이다. 단, 지난 3년여간 기본적인 공공 복지제도분야에서 4대보험의 적용범위 확대 및 공공부조제도 개혁을 중심으로 하여 큰 변화가 있었던 것은 사실이며, 앞으로의 복지논쟁은 변화된 제도들을 전제로 하여 이루어질 것이라는 점이 지적되어야 한다. 과거의 복지논쟁이 복지제도의 저변확대를 중심으로 이루어져 온 반면, 앞으로의 논쟁은 제도의 실효성을 중심으로 진행될 것이다. 이는 노동운동을 중심으로 한 시민 사회운동의 복지투쟁에서 새로운 지평이 열렸음을 의미한다.

아래에서는 생산적 복지정책과 신자유주의 사이의 관련성에 대한 논의보다는 오히려 DJ정부 수립 이후 사회복지 프로그램의 변화와 그 주된 내용에 대한 평가에 집중하고자 한다. 현재 상황에서 복지정책 이념에 대한 평가가 나름대로의 의미를 가지고 있겠지만, 우선 생산적 복지의 개념과 정책내용에 대한 통일적 견해가 존재하지 않는다는 점과, 앞서도 지적한 바와 같이 새로운 복지패러다임으로 제시되고 있는 생산적 복지정책의 구체적 내용들은 몇 가지를 제외하고 이전의 복지정책들에서 미완의 과제를 수행하고 있다는 점 등을 고려할 때, 오히려 분야별로 DJ정부 사회복지정책의 성과 및 미비점에 대한 평가를 하는 것이 타당하다는 결론에 도달하였다.

외형적으로 4대 사회보험의 적용범위 확대와 공공부조제도의 개혁 등이 이루어진 점에서 DJ 정부의 사회복지정책은 일정한 성과를 거둔 듯이 보인다. 그러나 이러한 복지정책이 경제위기 이후 급변한 한국의 소득 및 취업구조와 이로 인한 복지수요의 변동에 어느 정도 부합되는 것인지는 앞으로 지속적인 연구가 필요한 것이라 여겨진다.

아래에서는 DJ 정부 수립이후 진행된 사회복지정책의 변화를 영역별로 나누어 살펴보면서 분야별로 제도개선의 수위와 내용에 대한 개괄을 하고, 이것이 경제위기와 더불어 변화된 한국의 복지수요를 어느 정도 충족시킬 수 있는 것인지 살펴보도록 하겠다.

III. DJ 정부 사회복지정책의 주요내용과 경제위기 이후 복지수요의 변화

1. DJ 정부 사회복지정책의 주요내용

외환위기라는 유산을 걸머지고 집권한 김대정정부는 국가적 모라토리엄 위기를 모면하기 위해 국제금융기구의 구조조정 차관을 도입하면서 구조조정의 원활한 수행을 위한 정책의향서에 합의하였다. 특히 98년 9월의 2차 구조조정차관의 도입시 정책합의사항에는 노동시장과 사회 안전망 분야의 정책 프로그램을 구체적으로 적시하였는데, 그 내용은 사회분야 정책의 통합·조정기능의 강화, 고용보험의 확대 및 노동시장의 유연성 강화, 빈곤계층의 사회적 보호, 의료제도의 개선, 공·사연금제도의 개편 등(류진석, 세계화와 한국의 사회복지)을 포함하고 있다. 노동시장의 기능향상과 사회안전망의 강화를 두 가지 핵심요소로 하는 정책합의의 전제조건은 98년 2월 입법화된 정리해고제를 충실히 이행하면서 노동시장의 유연성을 제고한다는 데에 강조점이 두어진 것이다. 국가경제의 총체적 위기 상황 속에서 정리해고를 노동자의 고통분담이라는 논리로 정당화하면서 법제화하는 과정에서 정부는 노사정위원회를 발족, □① 기업의 경영투명성 확보 및 구조조정 촉진 ② 물가 안정 ③ 고용안정 및 실업대책 ④ 사회보장제도 확충 ⑤ 임금안정과 노사협력 증진 ⑥ 노동기본권 보장 ⑦ 노동시장의 유연성 제고 ⑧ 수출증대 및 국제수지 개선 ⑨ 경제위기 극복을 위한 기타 사항 ⑩ 국민대통합을 위한 건의사항□ 등을 내용으로 하는 경제위기 극복을 위한 노사정간의 공정한 고통분담에 관한 공동선언문을 도출해 낸다(노사정위원회, 경제위기 극복을 위한 사회협약, 1998.2.9). 이 공동선언에 포함된 사회복지정책 및 고용정책 관련 합의의 주된 내용은 ① 고용보험 사업확충 및 적용확대 ② 사회보장제도 확충 ③ 퇴직·실직근로자 생계지원 ④ 취업알선 활성화 ⑤ 직업훈련 확충 ⑥ 일자리 확충 ⑦ 기업차원의 고용안정 노력 확충 ⑧ 외국인력 규모 축소 및 관리제도 개선 ⑨ 소요재원 확충 등이다.

<표 4>에서 보듯이 신자유주의적 구조조정과 노동시장유연화의 상징인 정리해고제와 파견제 도입에 대한 반대급부로서 얻어낸 1기 노사정위원회의 사회협약 내용 중 고용 및 사회복지와 관련된 사항들은 주로 직면한 실업문제 해결에 집중되어있었다.

<표 4> 제 1기 노사정위원회 고용, 사회복지 관련 합의 사항

분야	세부내용
고용보험 사업확충 및 적용확대	- 이직전 6개월 이산 보험료 납부자에게 한시적으로 수급자격 부여 - 실업급여 최저지급기간을 60일로 연장, 최저지급 수준을 최저임금의 70%로 상향조정 - 특별연장급여제도의 도입 (30-60일) - 고용보험 적용사업장을 5인 이상 사업장으로 확대 (98.7.1.) - 임시 및 시간제 근로자에게 고용보험 적용 확대 (99.7.1.)*
사회보장제도 확충	- 사회복지 관련 예산의 단계적 확대* - 사회보험제도 관리운영체계 개선을 위해 고용보험과 산재보험, 국민연금과 의료보험의 보험료 통합징수 방안 강구* - 4대보험과 노동복지정책의 연계성 강화* - 4대보험 관계법령을 개정하고 실질적으로 의사결정 및 감시 기능이 확보되도록 사회보험관련 각종위원회에 노사 및 기타 관계자 대표의 참여를 확대* - 직업능력개발사업 활성화 지원
퇴직·실직근로자 생계지원	- 실업자 생계안정을 위한 자금의 저리 대부사업 실시* - 실업급여 비적용대상자에 대한 한시적 생계지원방안 검토*
취업알선 활성화	- 공공직업안정기관 및 인력 확충·보강을 통한 전국적 취업정보망 마련* - 민간직업소개사업에 대한 규제완화, 민간기관, 노동조합 및 사용자단체의 무료직업 소개사업에 대한 지원 강화*
직업훈련 확충	- 실업자에 대한 직업훈련프로그램 확대, 직업훈련 쿠폰제 도입* - 노동조합 및 사용자단체의 재직자 및 실업자 직업훈련 프로그램 개설·운영에 대한 훈련시설·장비의 설치비용 대부, 훈련비 지원* - 고용보험 비적용대상자에 대한 직업훈련확충* - 사용자의 근로자 능력개발에 대한 투자 확대*, 노동조합의 근로자 교육·훈련에 적극 협력·참여
일자리 확충	- 벤처기업 및 중소기업의 고용창출을 위한 창업지원 자금 지원 - 장기실업자의 공공분야 채용 등을 통한 5만명 규모의 고용창출 추진
기업차원의 고용안정 노력	- 긴박한 경영상의 사유가 있을 경우 해고회피를 위한 연장근로시간 단축, 근로시간 조정, 임금수준 조정, 배치전환, 재훈련 실시, 휴직, 휴가 등을 노사가 협의* - 정리해고노동자에 대한 2년내 재고용 노력* - 근로시간 단축을 통한 고용안정 방안 강구*
외국인력 규모 축소 및 관리제도 개선	- 외국인 노동자 규모 단계적 축소* - 외국인력 관리제도 마련*
소요재원 확충	- 일반회계, 고용보험기금, 무기명 장기채권 발행 등을 통한 5조원 규모의 98년 고용안정 및 실업자 생활안정재원 확보 - 실업률 상승 추이 및 고용보험 재정수지를 감안한 추가재원 확보 필요시 노사와 협의하여 고용보험요율을 상향조정, 일반회계 등 추가재원의 확보 추진
기타	- 실업자의 초기업단위 노조 가입자격 인정 - 지방노동관서의 노동행정업무 중 일부를 지방자치단체로 이관토록 관련 법령 개정 - 근로기준법 중 경영상의 이유에 의한 해고의 제한 조항 개정 - 파견근로자보호 등에 관한 법률 (정리해고 사업장에 일정기간 동안 파견근로자 사용 금지) - 노사정 위원회의 법적 상설기구화 건의

*표는 2기 노사정 위원회 출범 시 미이행 합의사항

사회복지제도에 한정해볼 때, DJ 정부 수립 이후 약 3년이 넘는 기간 동안 한국에서는 새로운 제도의 도입, 제도의 적용범위 확대 및 내용의 변경 등이 이루어졌다. 특히 전통적 복지 영역이라고 할 수 있는 사회보험과 공공부조제도에서는 그간의 숙제들이 많은 부분 해결되었다.

첫째, 98년말 국민연금법 개정으로 99년 4월부터 국민연금제도가 도시지역주민에게 까지 확대 시행되어, 전국민연금 시대가 도래하였다. 둘째, 지역, 공교, 직장의료보험으로 분리 운영되오던 의료보험이 많은 논란과 갈등 끝에 국민건강보험으로 통합되었으며, 셋째, 산재보험의 적용대상이 2000년 7월부터 모든 사업장 및 근로자에게로 확대되었다. 넷째, 대량실업에 대응하기 위해 고용보험이 98년에만 무려 4번의 법개정을 거치면서 98년 10월부터 모든 사업장 및 근로자에게로 확대되었다. 다섯째, 적용방법이나 보호대상선정의 측면에서 전근대성을 탈피하지 못하던 기존의 생활보호법이 폐지되고 국민기초생활보장제도가 2000년 10월부터 시행되었다. 이는<표 5>에서 보듯이 전통적 복지영역에서 많은 변화가 있었음을 의미한다. 반면, 인프라적 프로그램에서 복지재정의 확충과 조세정의의 실현 내지 생산과정에의 참여를 통한 복지, 삶의 질 향상을 위한 기반 조성 등은 선언적 차원에 머무른 것으로 보인다. 또한 방법적 프로그램에 해당되는 취약계층의 자활을 지원하는 복지는 신자유주의적 workfare 성격이 있는 것으로 지적을 받는 부분이다. 아울러 지금까지 잘 지적되지는 않았지만 복지전달체계에서 민간의 역할이 증대되도록 하는 데에도 기여하였다.

DJ정부 사회복지개혁에서 그나마 성과를 거둔 전통적 사회복지제도의 개혁은 다음과 같은 이유로 그 효과가 반감되었다. 첫째, 보편화를 지향한 사회보험의 적용범위 확대는 비정규직이 급격하게 확대되는 노동시장 변화를 제대로 수용하지 못하였다. 고용보험의 경우 비정규직이나 영세사업장 노동자에 대한 적용은 이들의 노동시장 존재여건을 제대로 파악하지 못한 상태에서 형식적 적용에 머물렀으며, 전국민을 대상으로 하는 의료보험과 국민연금제도의 경우 전자는 소득파악의 인프라 미비로 인해 집단간 갈등이라는 진통을 겪으면서 통합이 가능하였고 후자는 여전히 50%에 달하는 납부예외자와 지역가입자의 낮은 징수율이라는 사회정책 수행구조의 문제를 노정하고 있는 실정이다. 셋째, 최저생계비에 미달하는 모든 국민에게 생계비에 대한 청구권을 인정하도록 한 국민기초생활보장제도도, 소득파악과 관련된 행정인프라의 미비로 인해 여전히 확고한 정착이 어려운 실정이다.

<표 5> DJ 정부의 사회복지정책 프로그램 개관

구분	내용		비고
	분야	세부내용
전통적 복지영역	국민기초생활보장	- 최저생계비 이하의 저소득층 최저생활 보장: 생계, 의료, 교육, 주거급여 ○ - 자활보호대상자 생계비 지급 ○	국민기본생활을 보장하는 복지: 사회복지제도 개혁
	사회보험제도 내실화	- 국민연금적용범위 확대: 2000년 7월 농어민 특례노령연금 지급 개시, 도시지역 주민 연금적용 확대 ○ - 고용보험적용범위 확대 ○ - 의료보험 통합 및 혜택 확대: 급여기간 연중 365일로 확대, 보험료 부과·징수·자격관리 일원화 ○ - 산재보험 적용범위 확대 ○
	취약계층 지원 강화	- 경로연금 지급대상 및 수준 확대 ○ - 장애범주 확대 ○ - 장애인 생활안정지원 강화: 장애수당 지급대상 확대, 장애인 의료비, 자녀교육비 지원 확대 ○ - 의료보호 제도 개혁: 의료보호 대상자 재조정, 의료보호 재정안정대책으로 고액·다빈도 상병군 포괄수가제 실시. 의료보호 관리체계 개편
	사회복지서비스 확대	- 장애인 재활사업 내실화 - 저소득층 아동지원 강화, 결식아동 보호, 학대아동 보호 강화 등 - 취약여성 보호 강화: 저소득층 모자 가정 아동 양육비 및 교육비 지원, 성폭력·가정폭력 피해자 상담소 및 보호시설 확충 - 노숙자·쪽방 거주자 보호대책 강화
인프라적 프로그램	생산과정에의 참여를 통한 복지	- 일자리창출과 인간개발을 통한 고용안정 - 근로복지기반확충을 통한 근로생활의질향상 - 노동참여복지 증진과 산업민주주의의 실현	사회정책의 수행구조 개혁
	삶의 질 향상을 위한 기반 조성	- 기회균등과 평생교육을 지향하는 열린교육 - 평생건강관리체계와 문화복지의 기반 구축 - 건강하고 쾌적한 환경 조성
	복지재정의 확충과 조세정의의 실현	- 복지재정의 확충 - 형평과세를 통한 조세정의의 실현
방법적 프로그램	취약계층의 자활을 지향하는 복지	- 사회적 연대에 바탕을 둔 취약계층 보호 - 제3섹터형 자활사업의 확산 - 지역사회 중심의 민관협력 강화 △	사회복지 전달방법의 개혁

2. 경제위기 이후 사회복지 수요의 변화

사회복지정책과 프로그램에 대대적인 변화는 사실 경제위기로 인한 사회복지 수요의 급증으로 인해 어느 정도 불가피한 것이었다. 외환위기 이후 한국에서 가장 큰 복지수요의 변동의 실업자의 증가로 인해 발생하였다. 98년 초반에 100만 명에 육박하기 시작한 실업자 수는 지속적으로 증가하여 99년 2월에는 178만여 명, 실업률 8.6%로 최고에 달하였다. 문제는 실업문제의 해결에서 핵심적 사회안전망이어야 할 고용보험의 적용범위가 외환위기 당시 95년 제정된 법에 의해 실업급여는 30인 이상 사업장 종사자, 고용안정 및 직업능력개발사업은 70인 이상 사업장에 한정되어 있었기 때문에 제도적용범위의 급격한 확대만이 아니라 여타의 실업대책을 요했다는 사실이다. 98년 1월 고용보험법을 개정하여 실업급여는 10인 이상 사업장, 고용안정 및 직업능력개발사업은 50인 이상 사업장으로 적용범위를 확대했지만, 확대적용된 대상에게 실업급여 청구권은 6개월 이후에 발생하는 것으로 98년 6월에는 이미 실업자가 150만에 달한 상황이었다. 이러한 실업급여 적용범위의 따라잡기 과정은 98년 10월 고용보험이 모든 사업장으로 확대될 때까지 지속되었다(<그림 1>).

<그림 1 > 실업자 수 및 실업률 변동 추이

또한 등록된 실업자에서 1년 이상 전직실업자와 신규실업자의 비중이 20% 안팎을 유지하고 있다는 사실도 지적되어야 한다 (<그림 2>, <그림 3> 참조). 신규실업자에게 실업급여 지급이 불가능한 것은 당연지사이고 1년 이상 전직실업자의 경우는 고용보험이 적용된다고 하더라고 실업급여의 최장지급기간이 98년의 경우 210일에 불과했기 때문에 보호대상에서 제외되어 별도의 소득보전 장치가 필요했음을 의미하는 것이다. 또한 자영업 또는 무급가족종사자에서 실직한 사람의 경우 고용보험의 적용대상이 아니기 때문에 실업급여의 지급대상에서 제외되는 것이다. 아울러 고용보험 적용을 받는 실업자들도 실업급여에 의한 장기간 생활안정을 기대하기 어려웠던 것으로 보인다. 왜냐하면 실업자에 대한 실업급여 평균 지급일수는 97년의 경우 70.6일, 98년 하반기 98.1일, 99년 상반기 118.1일로 꾸준히 증가하다가 실업자가 감소하는 99년 하반기에 이르러 평균 103.31일에 머물고 있기 때문이다(고용보험동향, 각 연도).

)<표 6> 실업급여 소정급여일수

가입기간 연령		6개월∼1년	1∼3년	3∼5년	5∼10년	10년 이상
25세 미만 (98년 이전)		-	30일	60일	90일	120일
30세 미만	98 이전	-	60일	90일	120일	150일
	99	60일	60일	90일	120일	150일
	00	90일	90일	120일	150일	180일
30∼50세	98 이전	-	90일	120일	150일	180일
	99	60일	90일	120일	150일	180일
	00	90일	120일	150일	180일	210일
50세 이상 및 장애인
	98 이전	-	120일	150일	180일	210일
	99	60일	120일	150일	180일	210일
	00	90일	150일	180일	210일	240일

<그림 2> 실업자의 구성 I

<그림 3> 실업자의 구성 II

전격적인 고용보험의 적용범위 확대에도 불구하고 실업이 곧 빈곤을 의미할 수밖에 없었던 또 다른 원인은 실업이 정규직노동자보다는 비정규직노동자에게서 집중적으로 발생했다는 사실에 기인한다. 1년 미만 전직실업자의 구성에서 임시직 및 일용직이 차지하는 비중이 60∼70% 수준인 것으로, 이는 고용보험 적용범위가 전 사업장 및 모든 근로자에게 확대되어도 변화되지 않는 추세이다.

) 단, 60세 이후 새로이 고용된 자, 65세 이상인자, 1개월 간 소정근로시간이 80시간 미만(또는 주당 소정근로시간이 18시간 미만)인 자, 1월 미만 동안 고용된 일용근로자, 국가 및 지방공무원법에 의한 공무원, 사립학교교원연금법의 적용을 받는 자, 선원법에 의한 선원, 별정우체국법에 의한 별정우체국 직원, 실업대책사업에 종사하는 자 등은 적용에서 제외됨.

<그림 4> 1년 미만 전직 실업자의 종사상 지위 구성 변화

이러한 실업자의 전직 비정규직 집중 현상은 노동시장의 구조 변화와 일정한 연관이 있는 것으로 보인다. 우선 전체 취업자에서 자영업자와 무급가족종사자가 차지하는 비중이 37∼40% 사이를 맴돌고 있다. 다음으로 정규직노동자는 97년 1/4분기 732만여 명에서 2001년 2/4분기에는 657만여 명까지 감소했으며 99년 1/4분기에는 약 600여 만 명으로 해당기간 최저치를 기록하고 있다. 전체 취업규모가 감소하는 가운데에도 임시직 노동자는 97년 1/4분기 수준의 규모를 유지하다가 99년 2/4분기부터 본격적으로 증가하여 2001년 2/4분기 현재 464만여 명에 달하며, 일용직 노동자는 98년 1/4 및 2/4분기에 급격히 감소했다가 99년 2/4분기부터 본격적으로 증가하여 97년 1/4분기 수준을 능가하였으며, 2001년 2/4분기 현재 227만 여명을 기록하고 있다.

<그림 5> 취업자의 종사상지위 구성 변화추이

임금근로자 중 비정규직이 차지하는 비중이 99년 2/4분기를 기점으로 하여 정규직을 상회하는 것을 <그림 6>은 보여주고 있다.

<그림 6 > 임금근로자의 구성변화 추이

산업별로 비임금근로자는 농림·어업과 기타사업(공공 및 민간서비스업 위주)에 집중되어 있으며, 비정규직은 농림·어업, 제조업, 건설업, 금융·보험업 및 기타사업에 많이 분포되어 있다. 산업별로 비정규직이 증가한 분야는 다음과 같다. 제조업이 98년 임시직 85만 여명에서 103만여 명으로 일용직 29만여 명에서 45만 여명으로 늘어났으며, 건설업도 정규직은 36만여 명에서 32만 여명으로 준 반면, 일용직이 64만여 명 수준에서 69만여 명 수준으로 늘어났다. 운수·통신업에서는 비정규직이 98년에 비해 5만 5천명 규모로 늘어났고, 기타사업에서 임시직이 30여만 명, 일용직이 38만여 명 증가하였다. 98년에 비해 상용직은 20여만 명 감소한 반면, 116만여 명 증가한 것이다(<표 7> 참조).

<표 7> 산업별, 종사상지위별 취업자수, 1998 - 2000                  (단위; 명)

구분	연도	임금근로자수				비임금 근로자수	계
		상용	임시	일용
농/림/어업	1998	16,000	30,000	117,000	163,000	2,317,000	2,480,000
	1999	20,000	31,000	138,000	189,000	2,160,000	2,349,000
	2000	18,000	31,000	136,000	185,000	2,103,000	2,288,000
광업	1998	15,000	3,000	1,000	19,000	2,000	21,000
	1999	16,000	2,000	1,000	19,000	1,000	20,000
	2000	13,000	2,000	2,000	17,000	1,000	18,000
제조업	1998	2,091,000	852,000	291,000	3,234,000	665,000	3,898,000
	1999	1,906,000	940,000	458,000	3,304,000	702,000	4,006,000
	2000	2,022,000	1,032,000	452,000	3,506,000	738,000	4,244,000
전기/가스/수도	1998	54,000	5,000	2,000	61,000	0	61,000
	1999	48,000	8,000	5,000	61,000	0	61,000
	2000	48,000	8,000	6,000	62,000	0	62,000
건설업	1998	359,000	235,000	638,000	1,232,000	346,000	1,578,000
	1999	311,000	219,000	633,000	1,163,000	313,000	1,476,000
	2000	317,000	220,000	688,000	1,225,000	358,000	1,583,000
운수/통신	1998	659,000	148,000	30,000	837,000	332,000	1,169,000
	1999	635,000	163,000	49,000	847,000	355,000	1,202,000
	2000	639,000	176,000	57,000	872,000	391,000	1,263,000
금융/보험	1998	463,000	247,000	15,000	725,000	37,000	762,000
	1999	416,000	238,000	24,000	678,000	45,000	723,000
	2000	402,000	256,000	18,000	676,000	53,000	729,000
기타사업	1998	2,800,000	2,478,000	641,000	5,919,000	4,105,000	10,024,000
	1999	2,698,000	2,582,000	981,000	6,261,000	4,183,000	10,444,000
	2000	2,793,000	2,786,000	1,019,000	6,598,000	4,276,000	10,874,000
계	1998	6,457,000	3,998,000	1,735,000	12,190,000	7,804,000	19,994,000
	1999	6,050,000	4,183,000	2,289,000	12,522,000	7,759,000	20,281,000
	2000	6,252,000	4,511,000	2,378,000	13,141,000	7,920,000	21,061,000
† 자료; 통계청, 「경제활동인구연보」 1998, 1999, 2000

비정규직의 급증이 심각한 노동시장의 왜곡과 노동조건의 악화를 의미한다는 지적은 이미 여러차례 있어왔다. 위에서 인용한 경제활동인구조사에 의거한 비정규직 규모가 50%를 넘어선 것은 임금노동자 2명 중 1명 꼴로 비정규직임을 의미한다. 경제활동인구조사에서 파악된 비정규직의 규모에는 파트타임, 호출, 독립도급, 파견, 용역, 가내근로 등 다양한 형태의 비정규직을 모두 고려하지 못한 것이라는 지적과 함께 최근 경제활동인구조사 부가조사를 근거로 비정규직 규모가 2000년 8월 현재 758만 여명, 전체 임금근로자의 58.2%에 달한다는 분석결과까지 발표되었다(김유선, 2001).

비정규 노동자와 관련된 모든 조사에서 비정규 노동자는 임금수준이 정규직에 비해 낮은 반면, 노동시간이 정규직과 차이 나지 않는다는 점, 사회보험 및 기업복지의 적용에서 정규직에 비해 차별을 받는다는 점이 지적되었다. 김유선은 최근 연구에서 비정규직의 월평균임금은 84만 원으로 정규직의 53.7%인 반면, 주당 노동시간은 47.5시간으로 정규직에 비해 0.4시간 길다는 사실을 지적한 바 있다.

) <표 8> 주요 비정형근로자 실태조사 결과

구분	규모	근로실태	비고
통계청(매월)	임금근로자 중 임시·일용근로자가 52%(2000년 8월 현재)		경제활동인구조사(3만개 가구)
노동부(99년 11월)	조사업체의 35.7%가 평균 해당사업장 근로자의 16.4%를 비정형근로자로 고용	임금: 상용근로자의 72.1% 근로시간: 정규직의 88.4%	5인 이상 5,500개 사업체
노동계(99년 12∼1월)	800∼870만 추정(비정규직 공대위) 임시, 일용, 특수고용형태, 파견 등 포함	월평균임금: 약 85만원 (상용직 97만원의 87% 수준) 주당평균근로시간: 약 47시간(상용직 46시간과 유사) 보수 및 휴가: 약 30%의 사업체가 적용 제외 4대보험 및 최저임금제: 20% 정도의 사업체가 적용제외	한국노동사회연구소 연구결과
노동연구원 (99년 9∼10월)	조사대상의 약 27%가 비정형근로자	사회보험, 휴가, 학자금 대부 등에서 차별 존재 휴가관련 약 50% 수준의 비정형근로자가 적용 제외	10인이상 350개 사업체 소속 근로자 1000명 면접조사
실업대책 모니터링 센터(99년 11월)	병원: 10% 내외 상업서비스업: 20∼84% 금융업: 10∼60%	임금: 업종별로 정규직의 40∼90% 수준까지 다양 사회보험, 퇴직금, 휴가 등에서 차별발생 상업서비스업의 근로조건이 가장 열악	비정형근로자가 많은 업종의 32개 사업체 조사

출처: 노동부, 비정형근로자 보호대책, 2000.10.4.

정규직과 비정규직 사이의 임금격차는 경제위기 이후 비정규직의 규모가 증가하면서 한국의 소득분배구조가 악화된 것에도 일정한 영향을 미쳤을 것으로 보인다. 1997년에서 2000년 사이에 도시가계조사에서 나타난 소득분포 추이를 살펴보면, 상위 20%군의 소득은 6.9% 증가한 반면, 하위 20%의 소득은 7.6% 감소하였다(<표 9> 참조). 또한 소득분배의 불평등도를 나타내는 지니계수가 97년에 비해 악화되어 99년 1/4분기에는 0.337을 기록하고 200년 중반기에도 여전히 경제위기 이전 수준을 회복하지 못하고 있으며, 빈곤율또한 98년 중반기에서 99년 중반기 사이에는 경제위기 이전의 두 배 수준까지 늘어났다가 2000년에 들어서도 이전 수준을 회복하지 못하고 있다(<표 10> 참조).

<표 9> 최근 소득분위 별 소득 추이(해당년도 3/4분기 기준)

(단위: 원, %)

	1997	1998	1999	2000	증감율 (1997∼2000)
상위 20%	4,491,908	4,131,919	4,379,933	4,799,791	6.9
60∼80%	2,817,628	2,389,689	2,644,713	2,820,754	0.1
40∼60%	2,154,055	1,759,863	1,949,777	2,105,340	-2.3
20∼40%	1,643,406	1,321,037	1,436,914	1,561,609	-5.0
하위 20%	1,000,203	756,009	828,365	923,857	-7.6

출처: 통계청, 도시가계연보, 각연도 (물가상승률을 감안하지 않은 것)

<표 10> 소득분배 및 빈곤율 변화

(단위 : 원, %)

기간		1인당 GNP	지니계수	실업률	빈곤율
1997	1/4분기	2,197,392	0.308	3.1	6.5
	2/4분기	2,399,080	0.297	2.5	5.4
	3/4분기	2,461,922	0.297	2.2	4.6
	4/4분기	2,797,314	0.292	2.6	5.3
1998	1/4분기	2,319,074	0.318	5.7	9.9
	2/4분기	2,325,915	0.327	6.9	10.7
	3/4분기	2,333,780	0.321	7.4	11.9
	4/4분기	2,591,944	0.309	7.4	11.5
1999	1/4분기	2,300,470	0.337	8.4	11.5
	2/4분기	2,484,332	0.320	6.6	10.7
	3/4분기	2,600,318	0.312	5.6	9.1
	4/4분기	2,939,113	0.331	4.6	8.1
2000	1/4분기	2,564,583	0.319	5.1	8.6
	2/4분기	2,667,890	0.321	3.8	7.2

출처: 김미곤 (2001)

아울러 도시가계연보의 가구별 소득자료에서도 비정규직이 집중되어 있는 단순노무직, 기능직, 서비스직가구의 근로소득이 근로자가구 평균소득에 모두 미달하고 있음을<표 11>은 보여주고 있다.

) 김유선은 직종별로 전체 비정규직의 약 60%인 420여만 명이 단순노무직(166만 명), 기능직(134만명), 서비스직(120만명)에 집중되어 있으며, 특히 서비스직, 판매직, 단순노무직의 비정규직 비중이 해당 직종 내에서 각각 84.8%, 88.7%, 85.2%라고 밝혔다(김유선, 2001).

<표 11> 가구주 직업별 도시 근로자 가구 근로소득과 가계지출 추이

가구 유형 구분		1997 4/4	1998 4/4	1999 4/4	2000 4/4	2001 2/4
근로자가구(평균)	근로소득	1899494	1798392	1931750	2050930	2105524
	가계지출	1663840	1632536	1823343	1921295	1974157
입법공무원,고위임직원및관리자	근로소득	2793818	2390017	3186164	3567015	3402495
	가계지출	2540745	2283782	2617509	3578269	2803697
전문가	근로소득	2777523	2809862	2924185	2900798	3024672
	가계지출	2317018	2433083	2645019	2685365	2646821
기술공및 준전문가	근로소득	2145978	2103359	2376903	2495223	2608533
	가계지출	2021487	1954481	2168439	2384154	2355679
사무직원	근로소득	1950628	1989086	2069655	2255084	2390174
	가계지출	1745706	1741071	1918470	2050608	2283742
서비스근로자및상점과시장판매근로자	근로소득	1519487	1462707	1493270	1634978	1694473
	가계지출	1455081	1397997	1415755	1538737	1643935
기능원및관련기능근로자	근로소득	1695941	1513928	1634905	1776492	1821886
	가계지출	1367610	1360198	1551618	1602897	1715279
장치,기계조작원 및 조립원	근로소득	1773010	1682107	1823711	2030565	1988289
	가계지출	1548118	1450207	1692763	1819185	1849243
단순노무직근로자	근로소득	1565732	1202405	1311876	1391758	1337049
	가계지출	1341289	1262150	1533561	1524633	1440163
무직,군인,농어업근로자 및 기타	근로소득	2067952	1902810	1821167	2358783	2096331
	가계지출	1781496	1976888	1543034	1670465	2154373

경제위기 이후 실업의 급격한 증가와 비정규직 증가, 이 두 가지를 원인으로 하는 소득격차의 증가는 빈곤문제가 사회정책의 새로운 화두로 등장하게 하였다. 경제위기 이전에 빈곤은 고도성장사회에서 일부 노동무능력자나 부양가족이 없는 사람의 문제로 취급되었으나, 고실업과 노동시장의 급격한 구조변화는 빈곤이 누구에게나 엄습할 수 있는 보편적인 문제라는 인식을 강화시키는 계기가 되었다. 경제위기 이후 대두된 빈곤 관련 논쟁은 어떤 기준 이하의 사람을 빈곤하다고 보고 어떤 소득자료를 근거로 빈곤층의 규모를 추정하느냐에 집중되어 있었다. 일부 연구자는 99년 도시가구의 18.8%(류정순, 1999)로까지 추정하면서 논란을 불러일으켰다. 이 추계에 따르면 빈곤가구는 약 268만 가구, 빈곤인구 수는 1,030만 명인 것으로 99년 당시 한국의 공공부조 대상자가 한시생활보호를 포함해서 200만 명에도 미치지 못했으니 정부의 해당부처와 연구자 사이에 추정자료와 방법의 신빙성를 둘러싼 논쟁이 일어난 것은 당연한 일이라 하겠다.

실제로 이러한 논란은 빈곤의 규모를 정확하게 밝힐 수 있는 소득자료가 한국에 존재하지 않기 때문에 앞으로도 발생할 가능성이 높다. 현재 한국에서 빈곤율을 추정하는 일반적 기준선은 공공부조가 정하는 가구별 최저생계비이다. 가구당 소득이 가구균등화지수를 적용한 최저생계비(<표 12>참조)에 미달하면 빈곤층으로 분류하며, 이들은 원칙적으로 공공부조 수급권자이어야 한다. 보건사회연구원에 따르면 99년 최저생계비 기준 한국의 빈곤율은 13%이다. 아홉 가구 중 한 가구 꼴로 빈곤한 것이다(전체 가구 1426만 여가구 중 185만 여 가구). 인구수로는 99년 평균가구원수가 3.6명이므로 약 667.6만여 명이 빈곤하다는 것이다. 만일 빈곤하다는 기준을 평균소득의 50%로 잡으면 가구별로 기준선은<표 12>에서처럼 37만원에서 138만원 사이에 분포하고 그 이하 소득을 가진 가구는 17.9%(인구수로는 919만여 명)인 것으로 조사되었다. 최저생계비와 평균소득 50% 사이의 소득을 가진 사람은 차상위계층으로 분류되고 있는데 그 규모가 4.9%(251만여 명)로 추계되고 있다.

이와 같은 빈곤규모에 대한 추정은 정부의 공식통계와 비정부기구나 학자들의 추계 사이에 큰 편차를 보이고 있지만, 부인할 수 없는 사실은 어떤 분석도 97년 하반기 이후 한국의 빈곤율 증가를 인정하고 있다는 것이다. 이러한 인식은 99년 기존의 공공부조법을 기초생활보장법으로 전면개정하는데 큰 영향을 미쳤다.

<표 12> 최저생계비와 차상위계층 결정선

구분	가구균등화지수	최저생계비 (원)	평균소득의 50%	차상위계층
1인가구	0.342	314,574	37.3만원	37만원 미만
2인가구	0.602	520,984	65.9만원	66만원 미만
3인가구	0.819	716,579	89.4만원	89만원 미만
4인가구	1.000	901,357	109.1만원	109만원 미만
5인가구	1.148	1,024,843	125.3만원	125만원 미만
6인가구	1.351	1,156,441	138.0만원	138만원 미만

출처: 이현주, 빈곤과 차상위계층, 보건복지포럼, 2000년 2월호

<표 13> 빈곤층과 차상위 계층

규모	추정치(%)
①최저생계비 이하 인구(도시근로자가구) ② 최저생계비 이하 인구(전가구) ③ 평균소득 50% 이하 인구(도시근로자) ④ 평균소득 50% 이하 인구(전 가구) ⑤ 차상위계층 인구(④-②)	7.8 13.0 13.3 17.9 4.9

출처: 이현주, 빈곤과 차상위계층, 보건복지포럼, 2000년 2월호

IV. 복지정책의 분야별 평가 : 사회보험, 공공부조, 사회복지서비스

이 장에서는 DJ 정부 수립이후 사회복지제도 변화를 분야별로 살펴보고 제도 변화의 정책목표와 그 실효성 사이의 관계에 대해 평가해보고자 한다. 평가의 기준은 무엇보다도 제도의 실효성으로 하여야 할 것이다. 아울러 제도시행의 인프라 확충정도, 집단간 형평성, 복지수요의 충족 정도 등도 평가의 기준으로 삼아야 한다. DJ 정부의 사회복지정책이 아직 종료되지 않은 프로그램이기 때문에 현 시점에서의 평가는 중간평가의 성격을 지닐 수밖에 없으며, 사회복지제도의 다양성을 고려할 때 일괄적인 평가기준을 적용하는 데 어려움이 있다. 아래에서는 평가의 분야를 크게 사회보험, 공공부조 및 사회복지서비스로 나누어 각 분야별 쟁점 사항을 중심으로 평가해보려 한다.

1. 사회보험

DJ 정부의 사회복지정책의 가시적 성과 중 하나는 4대 사회보험의 적용범위를 전면적으로 확대한 것이다. 사회보험 적용범위의 확대는 일단 주된 사회적 위험(노령, 질병, 실업 및 산재)에 대한 보장장치를 모든 임금노동자 또는 취업자에게 확대했다는 측면에서 장기적으로 긍정적인 사회보장제도의 초석이다. 보험에 근거한 청구권은 공공부조의 청구권에 비해 피보험자의 기여를 기반으로 하기 때문에 역행시키기 어렵기 때문에 앞으로 사회보장제도와 관련된 논의의 기반이 한 단계 진전된 차원으로 이동하였기 때문이다. 단, 한국의 사회보험제도 확대(<표 14> 참조)는 대기업 사업장에서부터 영세규모 사업장으로, 부담능력이 있는 수혜자로부터 부담능력이 적은 수혜자로 확대되는 추세였으며, DJ정부도 기존의 추세에 따라 노동시장의 취약계층에 대한 별다른 보완조치 없이 기계적으로 적용범위의 확대를 추진하였다는 점이 지적되어야 할 것이다. 이는 자영업자와 비정규직의 비중이 높은 한국의 특이한 취업구조 속에서 집단간 갈등(의료보험 통합 및 국민연금 도시지역 확대 과정에서의 논란) 및 제도적 적용범위와 실제 적용범위 사이의 차이 등의 문제를 야기하였다. 우선 의료보험 통합과 국민연금 적용범위 확대는 자영업자 소득파악을 위한 인프라의 미비라는 일차적 장벽에 직면하였다. 국민연금의 경우 기여에 근거하여 연금급여가 산정되기 때문에 부정확한 소득자료를 근거로 가입을 확대할 경우 가입자 개인에게도 후일 노후보장에 문제가 발생하고 연금급여산식에서 전 가입자의 평균소득을 소득재분배 요소로 사용하기 때문에 왜곡된 소득재분배가 일어날 소지를 안고 있다. 또한 의료보험의 경우 통합과 관련된 사회적 논란이 장기간 지속된 데다가 2000년 7월 의약분업 시행이후 재정적자가 급증하여 DJ 정부 사회보험정책에 대한 불신이 가중케 하는 요인으로 작용하였다.

) 현재의 연금산정공식은 1.8(A+B)(1+0.05N)으로서 A는 적용연도이전 3년간의 전 가입자 평균소득월액의 평균치이고, B는 피보험자의 평균소득월액, N은 가입기간을 의미한다. 이 산정공식에 따르면 연금의 소득대체율은 소득이 낮은 가입자의 경우 전 가입자 평균소득이 연금급여에 반영됨으로써 높고 반면, 소득이 이보다 높은 경우는 소득대체율이 상대적으로 낮아지게 되어 있다. 따라서 만일 B값이 정확하지 않다면 이러한 소득재분배가 왜곡될 소지가 있다.

) 2001년 3월 한국노총을 포함한 사회 및 노동단체로 구성된 건강보험공대위는 건강보험 재정파탄의 직접적 원인으로 의약분쟁을 해결하기 위한 불합리한 수가인상, 의보통합과정에서 발생한 도덕적 해이 및 정부의 행정적 부실, 현행 의료체계의 불합리성 및 전반적 의료수요의 증가를 감당하지 못하는 현재의 공공의료체계 등을 들고 있다(건강보험공대위, 건강보험재정파탄 10문 10답, 2001.3.20).

아울러 98년 10월 및 2000년 7월부터 고용보험과 산재보험이 각각 모든 사업장노동자에게 적용되기 시작하였지만, 법제도적 적용범위와 실가입자 사이에 큰 차이가 존재하고 이는 대부분 비정규직에 대한 실 적용이 난관에 부딪힌 때문인 것으로 풀이되고 있다. 아래에서는 이와 같은 문제들에 대해 좀 더 자세히 살펴보고자 한다.

〈표 14〉사회보험 적용범위 확대현황

적용범위 연도	산재보험	의료보험	국민연금	고용보험
				실업급여	고용안정 및 직업능력개발사업
1964	500인 이상
1967	100인 이상
1973	16인 이상
1977		500인 이상
1979		공무원/사립학교 교직원 300인 이상
1982	10인 이상	16인 이상
1988		5인 이상 농·어촌 지역주민	10인 이상
1989		도시지역 주민
1992	5인 이상		5인 이상
1995			농어촌 지역 주민	30인 이상	70인 이상
1998. 1.				10인 이상	50인 이상
1998. 3.				5인 이상	50인 이상
1998. 7.				5인 이상	5인 이상
1998. 10.				1인 이상	1인 이상
1999			도시지역 주민
2000	1인 이상

가. 국민연금 적용확대과정에서 나타난 소득파악의 문제

한국의 공적연금 중 국민연금은 가장 큰 비중을 차지하고 있다. <그림 7>을 보면 공무원연금과 사립학교 교원연금의 적용자수는 일정 규모를 유지하고 있는 반면, 국민연금은 88년 도입이후 제도적용범위가 확대되는 95년(농·어촌지역주민) 및 99년(도시지역주민)에 가입자의 규모가 크게 증가함을 알 수 있다(<표 15> 참조). 특히 5인 미만 사업장 노동자도 도시지역가입자로 편입되어 지역가입자 수는 2001년 현재 총 1,015만여 명을 기록하고 있다.

<그림 7> 공적연금 적용자 추이

<표 15> 사업장 및 가입자 현황 (2001.8)                              (단위 : 개소, 명)

구 분	총 가입자	사업장가입자		지역가입자			임 의 가입자	임의계속 가입자
		사업장	가입자	계	도 시	농어촌
'88. 12	4,432,695	58,583	4,431,039	-	-	-	1,370	286
'92. 12	5,021,159	120,374	4,977,441	-	-	-	32,238	11,480
'95. 12	7,496,623	152,463	5,541,966	1,890,187	-	1,890,187	48,710	15,760
'96. 12	7,829,353	164,205	5,677,631	2,085,568	-	2,085,568	50,514	15,640
'99. 4	16,268,779	174,496	4,992,716	11,113,148	9,045,812	2,067,336	34,250	128,665
'99. 12	16,261,889	186,106	5,238,149	10,822,302	8,739,152	2,083,150	32,868	168,570
2000.12	16,209,581	211,983	5,676,138	10,419,173	8,381,451	2,037,722	34,148	80,122
2001. 8	16,108,143	236,485	5,814,983	10,155,956	8,122,719	2,033,237	30,690	106,514

출처 : http://www.npc.or.kr

그러나 지역가입자 수의 급등은 반드시 전 국민의 노후보장으로 이어지는 것이 아니다. 이들 중 납부예외자가 2000년 10월말 현재 45.5%에 달하기 때문이다. 지역가입자가 농·어촌 지역에 한정되어 있던 98년 말 지역가입자 중 납부예외자는 25.6%이었던 반면, 적용범위가 도시지역 주민으로까지 확대된 99년 말에는 납부예외자가 50.9%, 2000년 10월말에는 45.5%를 점하고 있다. 현재 납부예외자로 인정되는 사유는 재학, 주소불명, 실업 및 실직, 생활곤란, 군인, 교도소 및 보호시설 수감자, 휴직, 3세미만 보육, 3월 이상 입원한 장기질환자, 자연재해를 당한 자 등이다. 18세 이상 60세 미만 모든 국민이 당연적용대상임에도 불구하고 지역가입자 2명 중 1명 꼴로 납부예외자라는 것은 첫째, 대상자가 제도에 대한 불신이 커서 제도적용을 기피, 둘째, 자영업자가 위주인 지역가입자가 소득노출에 대한 우려로 제도적용에 소극적으로 저항, 셋째, 적용대상자에 대한 복지행정의 정확한 파악능력 등의 원인이 복합적으로 작용한 것으로 보인다.

) 지역가입자의 납부예외사유는 아래<표 17>이 보여주고 있다. 지배적인 납부예외 사유는 실업 및 실직, 주소불명, 재학 순이며, 실업 및 실직과 생활곤란으로 인한 납부예외자가 모두 372만 여 명에 이르고 있다.

<표 17> 지역가입자 납부예외 사유 (2000년 10월말 현재)

(단위: 명)

	계	재학	주소불명	실업 및 실직			생활곤란	기타
				미취업	실직	사업중단
계	4,950,098	436,342	688,801	2,426,384	986,606	114,397	194,195	103,373
도시지역	4,275,107	372,690	608,514	2,070,238	871,784	103,636	174,645	73,600
농어촌지역	674,991	63,652	80,287	356,146	114,822	10,761	19,550	29,773

출처: 보건복지부, 국민연금관리공단 (2000)

<표 16> 국민연금 지역가입자 중 납부예외자 추이                   (단위 : 천명, %)

	총 가입자	소득신고자	납부예외자	소득신고율	납부예외율
98년도 말	2,129	1,583	546	74.4	25.6
99년도 말	10,822	5,310	5,512	49.1	50.9
2000년 10월말	10,891	5,941	4,950	54.5	45.5

출처: 보건복지부, 국민연금관리공단, 국민연금제도의 쟁점사항에 대한 검토(2000)

도시지역 가입자 중 납부예외자를 제외하고 소득을 신고한 가입자들의 경우에도 사업장가입자와 비교하여 99년 말의 경우 평균소득월액이 43만여 원 적다(<표 18>). 이는 지역가입자의 신고한 표준소득월액이 소득등급 17∼23등급 사이(표준소득월액 67만원에서 106만 원 사이)에 집중되어 있기 때문이다. <그림 8>은 사업장 가입자와 지역가입자의 소득등급별 분포를 보여주는데 전체 45 소득등급을 5구간씩 나누어 연금적용대상 소득별 분포를 그린 것이다. 사업장 가입자의 소득등급은 전체 45등급에 완만하게 분포되어 있는 반면, 지역가입자의 경우는 전반적으로 낮은 소득등급에 사업장가입자에 비해 조밀하게 분포되어 있는 가운데 특히 4, 5구간(소득등급 15∼25등급)에 밀집해 있음을 알 수 있다.

<그림 8> 국민연금 사업장 및 지역가입자 소득등급별 분포

주: 소득등급은 국민연금의 총 45개 소득등급을 5구간씩으로 나눈것

출처: http://www.npc.or.kr

사업장 가입자와 지역가입자, 특히 도시지역 가입자 사이의 평균소득 차이는 99년 말까지도 해소되지 않은 채 도시지역가입자평균소득이 사업장가입자 평균소득의 68.7% 수준에 머무르고 있다. 더 큰 문제는 국민연금 도시지역 확대 이후 연금급여 산정에서 소득재분배 기능을 하는 전가입자 평균소득월액(A값)이 낮아졌다는 것이다. 이는 도시지역가입자 뿐만 아니라 사업장가입자의 연금급여 수준도 하락시킬 가능성이 있으며, 지역가입자 소득이 정확하게 파악된 것이 아니기 때문에 왜곡된 소득재분배를 초래하게 하는 것이다.

<표 18> 가입종별 국민연금 평균소득월액                                 (단위: 천원)

	전가입자 평균소득월액	사업장가입자 평균소득	지역가입자평균소득
			농어민	도시지역가입자
98. 12. 31.	1,272	1,479	635	-
99. 04. 15.	1,092	1,447	635	842
99. 10. 31	1,113	1,397	637	907
99. 12. 31	1,124	1,381	640	950

출처: 이용하, 이충섭(2000)

<표 19>를 보면 소득을 신고한 도시지역 가입자의 평균신고소득은 2000년 10월에 97만여 원까지 상승하였다. 가입자 유형별로 사업자 등록을 하고 과세소득이 있는 자영업자의 평균신고소득은 135만원, 사업자등록은 했지만 과세소득이 없는 자영업자(과세특례자)는 97만원, 사업자 등록의무도 없는 노점상등 영세상인은 86만원, 5인 미만 사업장 근로자는 93만원, 임시·일용·시간제 근로자는 82만원으로 되어 있다. 여기서 V 유형, 즉 임시직 등 비정규직 노동자의 평균신고소득은 2000년 8월 경제활동인구조사 부가조사를 활용한 김유선의 연구에서도 월평균임금이 84만원이라고 나타난 것을 고려할 때(김유선, 2000), 현실에 근접하게 신고된 것으로 보인다. 5인 미만 사업장 근로자의 경우 노동부의 99년 소규모사업체실태조사에서 5인 미만 사업장의 월평균임금이 91만원이었던 점을 감안할 때(노동부, 소규모사업체 실태조사, 1999), 소득파악이 제대로 이루어진 것으로 볼 수 있겠다. 또한 IV, V 유형의 소득이 여타 사업장 가입자의 소득에 비해 낮은 것은 비정규직과 영세사업장 노동자의 임금이 상대적으로 낮다는 우리의 상식과도 부합되는 것이다. 그러나 이들을 제외한 나머지 도시지역 가입자의 신고소득도 일정 소득등급에 집중해 있는 문제는 도시지역가입자의 70.2%에 달하는 I, II, III 유형 자영업자의 소득이 정확하게 신고되지 않았다는 지적을 받기에 충분한 것이다.

) 소득신고자 중에서는 IV, V 유형이 차지하는 비중이 낮은 반면, 납부예외자에서는 IV, V 유형의 비중이 높다는 사실도 지적되어야 한다. 이는  도시지역확대과정에서 이전에 사업장 가입자 였던 사람이 현재 직장이 없을 경우 실직으로 납부예외자로 분류되거나, 일용직, 시간제 노동자 등 비정규직의 경우 정규적 소득이 없어 납부예외자로 처리되었기 때문인 것으로 보인다.

<표 20> 도시지역 가입자 유형별 소득신고현황                            (단위: 천명)

	I 유형	II 유형	III 유형	IV 유형	V 유형	계
소득신고자	707	939	1,181	638	560	4,025
납부예외자	146	366	1,128	1,248	1,925	4,813
계	853	1,305	2,309	1,886	2,485	8,838

출처:이용하, 이충섭, 국민연금 지역가입자 보험료부과체계 개선방안, 국민연금연구센터, 2000.

<표 19> 도시지역 가입자 유형별 평균신고소득                          (단위: 천원)

	전체	I 유형	II 유형	III 유형	IV 유형	V 유형
1999 4월	842	1,202	876	745	750	643
2000년 10월	971	1,350	986	863	926	818
증감	129	148	110	118	176	175

출처: 보건복지부, 국민연금관리공단 (2000)

주: I 유형: 사업자 등록을 하고 과세소득이 있는 자영업자, II 유형: 사업자 등록을 하고 과세소득이 없는 자영업자, III 유형: 사업자 등록의무가 없는 영세상인, IV 유형: 5인 미만 사업장근로자, V유형: 임시직·일용직·시간제 근로자

이러한 지적은 사실 한국의 소득자료가 임금근로자를 제외하고는 제대로 존재하지 않기 때문에 추론에 머무르고 있다. 자영업자의 소득이 정확하게 어느 정도 수준인지를 밝혀줄 수 있는 공식통계가 부재한 상황에서 소득에 근거한 사회보장제도의 전면확대가 총체적 사회불신의 요인으로 작용하고 있다. 실제로 자영업자는 의사, 변호사 등 고소득 전문직에서부터 노점상, 행상 등을 포괄하는 너무 광범위한 개념이다. 국민연금관리공단이 제시한 I, II, III 유형의 자영업자는 현재 국세청의 과세기준을 준거틀로 삼은 것이지만, 신고소득의 적정성에 대한 지적이 끊이지 않고 있다. 연금제도 상 파악된 자영업자의 소득이 적어도 현재 수준보다는 높을 것이라는 추론은 도시가계연보의 가구유형별 지출규모를 비교하여 가능해질 수 있다.<표 21>을 보면 97년 4/4분기부터 2001년 2/4분기까지 일관적으로 근로자가구의 평균 가계소비지출(조세, 연금 등 비소비지출을 제외한 수치)보다 자영자가구의 가계지출규모가 크다는 사실을 알 수 있다. 가계소비지출을 구성하는 항목은 식료품, 주거비, 광열·수도비, 가구집기, 피복 및 신발, 보건의료, 교육비, 교양오락비, 교통·통신비로서 한 가구의 기본적 생활비이다. 만일 자영자 가구의 소득이 국민연금에 신고된 수준을 유지하고 있다면 해당 기간동안 자영자가구의 부채가 증가했어야 할 것이다. 도시가계연보에 자영자가구의 부채관련자료가 없으니 실제로 부채가 증가했는지 아니면 자영자가구의 소득이 지출에 유사한 또는 그보다 많은 수준인지 확인할 방법은 없다.

<표 21> 도시가구유형별 평균 가계소비지출추이

시점	전 가구	근로자가구	사무직가구	생산직가구	근로자외가구	자영자가구	무직가구
1997 4/4	1,463,149	1,433,199	1,649,867	1,268,548	1,509,614	1,600,953	1,171,726
1998 4/4	1,393,410	1,376,361	1,620,337	1,181,987	1,415,921	1,555,960	1,106,468
1999 4/4	1,570,817	1,572,733	1,827,587	1,379,420	1,568,298	1,699,997	1,271,093
2000 4/4	1,661,012	1,646,640	1,957,605	1,431,010	1,679,435	1,801,009	1,404,304
2001 2/4	1,682,136	1,668,266	1,972,061	1,449,353	1,699,677	1,843,881	1,372,561

출처: 도시가계연보, 각 년도, KOSIS DB

단, 근로자가구의 소득대비 지출 행태로 미루어 자영자 가구도 유사한 지출양상을 취한다고 보고 소득을 역으로 추산해볼 수는 있겠다. 99년 4/4분기부터 2001년 2/4분기까지 근로자가구의 가계지출의 규모는 경상소득의 66.9%에서 77.5% 사이의 분포를 보이고 있다(<표 22> 참조). 근로자가구 전체의 경상소득 대비 가계지출의 비중은 68.7%에서 73.2% 사이에서 변화하고 있다. 생산직가구가 사무직가구에 비해 소득이 낮기 때문에 소득 대비 가계지출의 비중이 상대적으로 높지만, 그렇다고 해서 적어도 가계지출에 모든 소득을 소비하지는 않음을 알 수 있다. 자영자 가구에서도 근로자가구와 유사한 가계소비패턴을 유지한다고 가정하면<표21>에서 본 가계지출은 자영자가구소득의 약 70% 내외 정도의 규모일 것이고 근로자가구의 경상소득 대비 가계지출 비중을 근거로 자영자가구의 경상소득을 계산하면 낮게는 98년 4/4분기의 225만원에서 높게는 2001년 256만원으로 계산이 된다. 이를<표 19>의 지역가입자 유형별 소득과 비교하면 2000년의 경우 적게는 113만원에서 많게는 162만원까지 차이가 나는 것이다.

<표 22> 근로자가구의 경상소득 대비 가계지출 비중으로 계산한 자영자가구소득(추정치)

(단위 : 원, %)

시기	항목	근로자가구	(A/B)*100	사무직가구	(A/B)*100	생산직가구	(A/B)*100	자영자가구
97 4/4	가계지출 (A)	1,433,199	68.7	1,649,867	67.4	1,268,548	70.1	1,600,953
	경상소득 (B)	2,085,006		2,449,564		1,807,970		2,330,353
98 4/4	가계지출 (A)	1,376,361	69.1	1,620,337	66.9	1,181,987	71.8	1,555,960
	경상소득 (B)	1,990,826		2,422,928		1,646,572		2,251,751
99 4/4	가계지출 (A)	1,572,733	73.2	1,827,587	69.3	1,379,420	77.5	1,699,997
	경상소득 (B)	2,148,694		2,635,560		1,779,393		2,322,400
00 4/4	가계지출 (A)	1,646,640	72.4	1,957,605	69.7	1,431,010	75.1	1,801,009
	경상소득 (B)	2,275,577		2,808,947		1,905,727		2,487,581
01 2/4	가계지출 (A)	1,668,266	71.9	1,972,061	68.2	1,449,353	76.0	1,843,881
	경상소득 (B)	2,319,991		2,891,451		1,908,199		2,564,507

출처: 도시가계연보, 각 년도, KOSIS DB

국민연금의 적용범위를 전면적으로 확대한 것은 제도의 보편성을 확보하기 위한 것이라고 평가하더라도, 제도 확대를 위한 전제조건을 충족시키지 못했다는 점, 즉 소득파악의 인프라가 미비된 상태에서 전국민 적용을 강행했다는 사실은 임금노동자뿐 아니라 도시지역주민에게서도 정당성을 확보하지 못한 정책방침으로 보인다. 전자는 부정확한 소득자료를 기초로 확대적용된 제도가 소득재분배의 왜곡을 초래한다는 점을 강력하게 부각시키면서 비판하였으며, 후자는 강제적용대상으로의 편입에 대해 부정확한 소득신고 내지, 납부예외자로의 도피를 통해 소극적으로 저항한 것이다. 소득파악과 관련된 사회보장행정 인프라의 미숙은 비단 국민연금제도 뿐 아니라 의료보험 통합 및 공공부조제도의 개편에서도 주된 장애물로 등장한 것이다. 이는 사회보장제도의 법제도적 확대만으로 복지사회로의 진입이 가능하지 않다는 평범한 진리를 다시금 되뇌이게 한다.

나. 산재보험 및 고용보험 적용범위 확대과정에서 노정된 비정규직 사회보장의 난제

앞서도 살펴본 바와 같이 경제위기 이후 가장 시급한 사회정책의 과제는 당면한 실업문제의 해결이었다. 실업과 관련된 1차적 사회안전망은 고용보험이기 때문에 고용보험의 적용범위를 98년에만 4회의 법개정을 통해 전 사업장 노동자에게로 확대한 것은 당연한 정책적 수순이었다. 문제는 고용보험의 적용범위확대 이후 실제 고용보험에 가입된 피보험자 수가 대상근로자수(임금근로자 수에서 적용이 제외되는 60세 이후 새로이 고용된 자, 65세 이상인자, 1개월 간 소정근로시간이 80시간 미만 - 또는 주당 소정근로시간이 18시간 미만 -인 자, 1월 미만 동안 고용된 일용근로자, 국가 및 지방공무원법에 의한 공무원, 사립학교교원연금법의 적용을 받는 자, 선원법에 의한 선원, 별정우체국법에 의한 별정우체국 직원, 실업대책사업에 종사하는 자 등을 제외한 숫자로 2000년 12월의 경우 870만 명)에 미치지 못하고 있다는 것이다(<표 23> 참조).

<표 23> 고용보험적용범위 확대 및 적용율                           (단위 : 명, %)

	1995.12	1999.12	2000.12
적용사업장 범위	30인 이상	전 사업장	전 사업장
대상근로자수	4,280	8.342	8,700
피보험자수	4,204	6,054	6,747
적용률	98.2	72.6	77.6

출처: 노동부, 일용근로자 고용보험 적용방안, 2001.3.6.

위와 같이 전체 임금노동자 약 1,300만 명이 고용보험 적용대상이 아니라, 870만 명을 모수로 삼을 경우에도 적용율이 낮은 것은 지금까지 영세사업장 및 비정규직 노동자에 대한 적용이 제대로 이루어지지 않고 있기 때문이라고 풀이되어왔다. 실제로 사업체기초통계조사에 나타난 종사자수에 근거하여 사업장 규모별로 고용보험적용율을 살펴보면 전규모의 평균적용율은 98년 42.4%에서 99년 46.8%이고, 5인 미만 사업장, 5∼9인 사업장, 20∼49인 사업장의 적용율이 평균치보다 낮음을 알 수 있다(<표 24> 참조). 특히 99년은 전 사업장에 적용이 확대된 이후이기 때문에 사업체 규모를 막론하고 일정 수준 이상의 적용율을 기대하게 되지만, 실제로는 95년부터 적용대상이었던 사업장도 전면적인 적용과는 거리가 있음을 알 수 있다. <그림 9>를 보면 99년 사업장 종사자 중 고용보험 미적용자의 51%는 5인 미만 사업장, 17%는 20∼49인 사업장, 12%는 5∼9인 사업장, 7%가 50∼99인, 5%가 100∼299인 사업장, 4%가 10∼19인 사업장 등 순으로 분포되어 있음을 알 수 있다. 고용보험 가입자 수가 제도확대적용에 비례하여 늘어나지 않는 주된 이유로는 □높은 노동이동과 사업장의 성립·소멸이 잦은 소규모 사업장의 특성을 감안한 제도적 틀이 완비되지 못한 것(고용보험동향, 99년 가을)□ 때문이라는 지적이 있었지만,<표 24>와 <그림 9>는 미적용자가 비중의 차이는 있지만 전체 사업장에 분포되어 있다는 것과 사업장규모별로도 100인 미만 사업장에서는 적용율의 편차가 심하다는 것을 보여주고 있다.

<표 24> 사업장 규모별 사업체종사자수 대비 고용보험 적용자

구분		1-4	5-9	10-19	20-49	50-99	100-299	300-499	500-999	1000인 이상	전규모
고용보험 적용자수 및 적용율	1998	400,439 (9.4)	359,803 (26.2)	795,237 (72.0)	408,646 (26.9)	532,076 (52.1)	889,132 (69.7)	332,058 (74.0)	391,088 (70.1)	1,159,179 (100.0)	5,267,658 (42.4)
	1999	807,004 (17.9)	522,207 (38.2)	916,353 (75.6)	439,432 (27.1)	574,347 (52.6)	923,893 (73.5)	337,095 (74.9)	397,699 (72.0)	1,136,449 (100.0)	6,054,479 (46.8)
		4,274,596	1,182,958	1,104,090	1,516,819	1,020,958	1,275,711	448,915	558,150	1,034,361	12,416,558
사업장 종사자수	1998
	1999	4,509,493	1,365,910	1,212,185	1,618,792	1,091,670	1,256,803	449,960	552,188	863,298	12,920,289
출처: 노동부 중앙고용정보관리소, 『고용보험통계연보』 1998, 1999, KOSIS DB, 사업체기초통계조사

<그림 9> 사업장규모별 고용보험 미적용자 분포 (1999)

<표 25>는 고용보험과 산재보험의 최근 적용현황을 보여주고 있는데 우선 산재보험의 전 사업장 확대가 2000년 7월부로 이루어진 점을 감안할 때, 고용보험의 가입자수 확대는 산재보험 가입확대에 비해 훨씬 더디게 진행되고 있는 것으로 보인다. 2001년 8월말 현재 산재보험적용자수는 974만여 명인데 비해 고용보험은 687만여 명(2001년 7월말)이 가입되어 있다. 산업별로는 건설업, 농림업, 기타산업에서 고용보험과 산재보험의 적용자수에 현저한 차이가 있고, 사업장 규모별로는 5∼9인 사업장, 10∼29인 사업장, 30∼49인 사업장, 50∼99인 사업장, 100∼299인 사업장 등에서 적용자수의 차이를 보이고 있다. 이러한 차이는 산재보험이 사업장단위로 가입되고 개별 근로자의 인적 관리가 이루어지지 않는 데에서 찾아지고 있지만, 고용 및 산재보험을 관리하는 행정주체가 동일하다는 측면을 고려할 때, 납득하기 어렵다.

<표 26>은 산업별 고용보험 및 산재보험 가입자수 및 적용율을 나타낸 것이다. 99년 당시 산재보험은 전체 사업장으로 확대되지 않았음에도 불구하고 임금근로자수대비 산재보험 적용율이 고용보험 적용율에 비해 높다. 업종별로는 광업, 전기·가스·수도업, 운수·통신업에서 산재 및 고용보험의 적용율이 비교적 높고, 농림·어업, 건설업, 공공 및 민간서비스업을 포함하는 기타사업, 금융·보험업에서 적용율이 낮은 편이다. 산업별로 산재 및 고용보험 적용율이 낮은 사업은 앞의<표 7>에서 농림·어업, 건설업, 금융·보험업, 기타사업에 임금근로자 중 임시 및 일용직의 비중이 높은 것으로 나타난 것과 연관성이 있는 것으로 보인다.

<표 25> 고용보험 및 산재보험의 적용사업장수와 적용대상자수 (2001년 8월 기준)

구분			1-4	5-9	10-29	30-49	50-99	100-299	300-499	500-999	1000인 이상	계
농/림/어업	고	A	960	460	384	85	49	29	6	1	3	1,978
		B	2,292	2,802	4,923	2,230	2,635	3,969	1,725	41	43	20,660
	산	A	1,826	1,152	1,166	251	206	84	11	7	16	4,719
		B	3,872	7,415	19,016	9,459	13,914	13,645	4,109	4,308	44,755	119,693
광업	고	A	351	258	290	56	37	10	2	4	3	1,011
		B	1,008	1,599	4,030	1,742	1,437	805	170	2,146	4,346	17,283
	산	A	350	343	348	40	16	6	1	4	2	1,110
		B	899	2,290	5,619	1,451	1,085	1,149	429	3,373	3,328	19,623
제조업	고	A	92,311	29,125	26,125	6,564	4,801	3,231	562	400	375	163,892
		B	241,732	202,671	412,829	227,218	286,269	409,619	146,845	180,500	534,438	2,642,121
	산	A	93,193	33,791	30,351	7,341	5,095	2,941	409	243	153	173,517
		B	215,110	221,219	495,270	279,263	353,382	473,005	156,161	164,232	525,313	2,882,955
전기/가스/ 수도	고	A	412	138	129	29	45	52	17	18	17	861
		B	1,118	1,036	1,699	1,210	3,123	8,350	6,340	12,042	21,426	56,344
	산	A	181	160	202	71	73	75	14	16	6	798
		B	462	1,063	3,364	2,763	5,247	12,233	5,546	11,389	7,700	49,767
건설업	고	A	33,891	14,309	7,111	923	602	339	40	55	51	96,344
		B	100,711	90,583	107,312	31,762	38,987	56,821	20,985	27,334	51,397	525,892
	산	A	36,584	29,458	29,536	5,196	3,555	2,210	424	253	113	107,328
		B	89,686	197,861	472,975	195,985	244,103	370,256	159,213	169,759	275,130	2,174,968
운수/통신	고	A	13,806	3,208	3,056	840	880	1,228	165	100	84	22,648
		B	28,733	21,818	48,825	30,191	62,520	196,117	52,689	43,545	96,408	580,846
	산	A	13,795	4,368	3,623	1,047	1,078	1.349	144	67	34	25,505
		B	28,510	28,388	59,619	39,731	77,241	224,253	53,340	46,478	95,171	652,731
금융/보험	고	A	2,240	1,588	2,091	597	396	214	46	28	66	7,266
		B	5,654	11,614	35,487	21,862	26,018	26,726	14,851	19,268	219,353	380,833
	산	A	1,888	1,666	2,111	572	356	172	40	24	62	6,869
		B	4,682	11,031	36,185	21,557	24,073	24,927	15,477	17,800	229,936	385,668
기타사업	고	A	332,118	51,087	30,091	5,312	3,825	2,307	405	324	268	425,741
		B	673,645	357,888	447,127	167,386	201,273	291,156	115,717	145,937	250,162	2,650,291
	산	A	340,121	67,280	37,610	5,925	3,846	2,503	484	276	180	458,225
		B	683,640	431,000	581,424	223,810	263,923	415,690	182,945	190,823	485,515	3,458,769
계	고	A	475,369	100,567	69,277	14,406	10,635	7,410	1,243	930	867	719,741
		B	1,054,893	690,011	1,062,232	483,601	622,262	993,563	359,322	430,813	1,177,573	6,874,270
	산	A	487,938	138,196	104,947	20,442	14,225	9,340	1,527	890	566	778,071
		B	1,026,861	900,267	1,673,472	774,019	982,968	1,535,158	577,220	608,162	1,666,847	9,744,974

□사업장 규모 미상으로 건설공사로 분류된 경우 39,036개소 추가된 결과.

주: A: 사업장 (개소) B: 적용근로자수 (명) (고용보험의 경우 2001년 7월의 피보험자수임)

<표 26> 산업별 산재보험 및 고용보험 가입자 분포, 1998∼1999           (단위; 명, %)

구분		취업자수	임금근로자수 (A)	사업체 종사자수	산재보험 적용대상자수 (B)	산재보험 적용율 (A : B)	고용보험 피보험자수 (C)	고용보험 적용율 (A : C)
농/림/어업	1998	2,480,000	163,000	61,430	36,794	22.6	16,579	10.2
	1999	2,349,000	189,000	60,882	90,590	47.9	18,003	9.5
광업	1998	21,000	19,000	23,962	23,811	(100.0)?	17,670	93.0
	1999	20,000	19,000	21,971	20,066	(100.0)?	17,856	94.0
제조업	1998	3,898,000	3,234,000	2,986,971	2,495,784	77.2	2,224,705	68.8
	1999	4,006,000	3,304,000	3,170,029	2,339,941	70.8	2,470,361	74.8
전기/가스/수도	1998	61,000	61,000	52,879	50,294	82.4	53,625	87.9
	1999	61,000	61,000	57,159	50,971	83.6	55,170	90.4
건설업	1998	1,578,000	1,232,000	711,112	1,797,203	(100.0)?	364,757	29.6
	1999	1,476,000	1,163,000	652,372	1,812,702	(100.0)?	467,226	40.2
운수/통신	1998	1,169,000	837,000	809,243	624,370	74.6	529,171	63.2
	1999	1,202,000	847,000	863,355	598,232	70.6	552,243	65.2
금융/보험	1998	762,000	725,000	662,519	386,062	53.2	378,494	52.2
	1999	723,000	678,000	618,399	383,963	56.6	385,299	56.8
기타사업	1998	10,024,000	5,919,000	7,108,442	2,168,161	36.6	1,682,657	28.4
	1999	10,444,000	6,261,000	7,476,122	2,144,695	34.3	2,088,321	33.4
전산업 (계)	1998	19,994,000	12,190,000	12,416,558	7,582,479	62.2	5,267,658	43.2
	1999	20,281,000	12,522,000	12,920,289	7,441,160	59.4	6,054,479	48.4
출처＞각 연도의 산업별 고용보험 피보험자수는 노동부 중앙고용정보관리소, 『고용보험통계연보』 자료, 각 연도의 산재보험 적용대상자수는 노동부, 『산재보험사업연보』 자료, 각 연도의 산업별 사업체 종사자수는 통계청(KOSIS DB) 및 「사업체기초통계조사보고」 자료, 각 연도의 산업별 취업자수 및 임금근로자수는 통계청, 『경제활동인구연보』 자료

비정규직과 관련된 통계가 과연 어느 정도 정확한 것인지에 대해서는 논란이 지속되고 있다. 경제활동인구조사의 비정규직 관련 통계와 사업체기초통계조사의 종사자 통계 사이에 차이가 존재하고 사회보험 통계로는 비정규직에 대한 정확한 추적을 하기 어렵기 때문이다. 결국 적용범위 확대에서 최대 변수가 비정규직 문제라는 것을 알고는 있지만, 정책자료의 부재로 인해 정확한 진단이 불가능한 상태라는 것이다. 최근 경제활동인구조사의 부가자료를 활용한 김유선의 연구에서 정규직에 비해 비정규직의 사회보험 가입 및 노동조건 적용률이 현저하게 낮다는 것이 밝혀졌는데(<표 27> 참조), 국민연금은 22.1%, 직장의료보험은 24.6%, 고용보험은 22.6%의 비정규직 근로자만이 가입되어 있는 것으로 나타났다. 앞으로 기초자료가 확충되면 이 분야의 본격적인 연구가 진행될 것으로 보인다.

비록 비정규직에도 현재의 사회보험이 실질적으로 적용된다고 하더라도 문제는 남아있다. 국민연금이나 고용보험, 산재보험의 재해보상급여 등의 취업시의 소득을 기준으로 급여가 결정된다. 비정규직의 임금이 정규직의 절반 정도라는 것이 밝혀진 이상, 기계적으로 제도의 적용만이 모든 문제를 해결한다고 고집한다는 것은 실질적 사회보장 확충의 의지가 없는 것으로 풀이될 수밖에 없는 것이다. 오히려 비정규직의 노동조건을 개선하는 법제도적 장치의 마련과 더불어 보험료부과방식과 기여기간 산정에 있어서 비정규직의 현실을 반영하는 제도적 보완장치를 마련하는 것이 급선무인 것이다.

<표 27> 사회보험 가입 및 노동조건 적용률

	국민 연금	직장의료보험	고용 보험	퇴직금	시간외수당	유급휴가 연월차	유급출산휴가	상여금	근속비례 임금상승
임금노동자	49.5	52.1	44.1	50.2	40.0	40.5	18.9	50.7	40.3
정규직	88.0	90.7	74.2	90.0	73.1	75.5	56.2	89.5	75.6
비정규직	22.1	24.6	22.6	21.9	16.5	15.6	5.3	23.0	5.2

출처: 김유선 (2000)

소득파악인프라의 미숙으로 인한 문제가 해결된다고 하더라도 기존의 사회보장제도를 기계적으로 모든 임금노동자에게 확대한 것은 경제위기 이후 급증한 비정규직 노동자의 복지수요를 제대로 반영하지 못한 형식적 복지확대로 끝날 가능성이 있다. 이러한 문제를 해결하는 방안은 크게 두 가지 측면에서 접근되어야 한다. 하나는 비정규직을 양산하는 메카니즘 자체에 제동을 거는 것이다. 사회보장제도를 아무리 정밀하게 구성한다고 하더라도 새로운 형태의 비정규 노동자가 생겨나는 것에 대응하기 어렵고, 복지행정의 측면에서도 비정규 노동자는 관리의 효율성에 한계가 있다는 점을 고려할 때, 현재의 비정규직 증가 추세에 제동을 거는 것이 무엇보다도 선행되어야 할 과제이다. 다음으로 적용범위가 전면확대된 4대 사회보험의 경우 비정규직 노동자의 노동조건(낮은 임금, 잦은 사업장 이동, 짧은 근속연수 등)에 적합한 기여 및 급여의 체계를 보완하여야 한다는 점이다. 현재 한국의 사회보험에서는 고용보험의 적용기간이 개월 단위에서 일단위로 바뀐 것 이외에 뚜렷하게 비정규직 노동의 다양성을 고려한 제도 구성이 존재하지 않고 있는 것이다.

2. 공공부조

DJ 정부의 복지정책하면 가장 먼저 언급되는 것이 기초생활보장제도이다. 이 제도는 앞에서 살펴본 바와 같이 경제위기 이후 빈곤문제가 심각해지면서 고용보험 등 1차적 사회안전망의 보호를 받지 못하는 빈곤층이 급증하여 그 도입 필요성이 대두되었다.<표 28>을 보면 고용보험과 생활보호 이외에도 공공근로나 직업훈련 등 실업대책까지 포함해도 실업자에 대한 보호율이 99년의 경우 60%에 머물고 있다. 이는 전체 인구 대비 최저생계비를 기준으로 본  빈곤율이 13%(약 667만여 명)라는 추계를 인정한다면, 빈곤인구의 22.1%에만 해당되는 것이다.

<표 28> 사회안전망 프로그램별 월 보호자(실업자 기준)

구분		사업내용	인원(천명)
			1998	1999
사회안전망 보호대상자			1,296	1,475
1차	고용보험	실업급여수급	99	220
2차	보완장치	공공근로	100	230
		직업훈련	60	70
		실직자대부	70	100
		인턴사원	25	47
	공공부조	자활보호	76	199
		거택보호	25	47
합계			454	891
보호율			35.0%	60.4%

출처: 김미곤, 2000

이러한 상황에서 시민사회 및 노동단체들의 연대로 구성된 기초보장추진연대회의는 기존의 공공부조에 해당하는 생활보호법을 전면적으로 개편한 국민기초생활보장법안을 제시하고, 이것이 수정된 법안이 99년 8월 26일 임시국회를 통과, 법제정이 이루어져, 2000년 10월부터 시행되었다.  기초생활보장제도와 기존의 생활보호제도의 차이는 다음과 같다. 기초생활보장제도의 목적은 전 국민의 최저생계 보장을 하는 것이며 기존의 생활보호법이 갖고 있던 구빈성, 급여 대상 선별성, 대상선정 재량권 등의 요소를 제거하고 기초생활에 대한 청구권을 보장하는 것이다.

2000년 10월 이후 시행된 기초생활보장제도의 특징은 다음과 같다:

기존의 생활보호제도가 최저생계비 이하 가구를 모두 보호하지 못했던 반면 새 법은 최저생계비 이하 가구에게 모두 소득보장을 제공하는 것을 원칙으로 한다. 특히 그 동안 문제로 지적되었던 인구학적 범주를 적용하여 유보되었던 자활보호 대상자에 대한 생계급여 제외 조항이 삭제되고 근로능력이 있는 자에게도 자활지원을 하면서 생계급여를 지급하도록 한 것이 제도의 가장 큰 변동 중의 하나이다. 이와 같은 인구학적 기준의 폐지는 저성장·고실업 시대의 도래로 노동능력과 취업의사가 있어도 노동시장 여건상 최저생활을 유지할 수 없는 계층이 있을 수 있기 때문에 18세 이상, 65세 미만인 저소득층 및 실업자에게도 생계급여를 지급하는 근거를 마련하는 것이다. 이를 통해 소득이 최저생계비 이하이고 부양의무자가 없는 자는 모두 공공부조의 수급권자가 된 것이다.

특히 이러한 급여는 청구권과 연계되어 정부가 정하는 최저생계비에 미달하는 자는 공공부조를 받을 권리가 있다고 규정한 점도 이제까지의 구빈적 성격을 탈피한 중요한 변화라고 할 수 있다. 권리성의 강화는 법 적용에 관한 용어가 보호, 피보호자 등의 시혜성 문구에서 보장, 수급자 등의 권리성 문구로 변경된 점에서도 확인된다.

또한 그 동안 문제시되었던 선정기준 (소득 및 재산기준 적용)을 2003년부터 소득평가액과 재산의 소득환산액을 더한 소득인정액 개념으로 단일화하여 적용하도록 법률에 정하고 있다. 이러한 일원화된 자산기준의 도입은 기존 생활보호제도가 소득이나 재산기준 중 어느 한 가지를 충족시키지 못할 경우 대상자 선정에서 제외시키던 불합리성을 탈피하려는 의도에서 이루어졌다. 공공부조의 수급자 선정기준이 최저생계비에만 의거한 것으로 단일화되는 것은 위와 같은 문제점을 해결하기 위한 것이다. 이 때 소득과 재산을 파악하는 능력이 제도의 성패를 가름하는 중요한 척도가 될 수 있다. 새 제도에서는 소득인정액 개념을 도입하여 이러한 문제를 해결하려 하고 있다. 소득인정액은 소득과 재산을 통합 계산한 자산조사의 준거틀로서 소득평가액과 재산의 소득환산액을 합산한 것이다.

기초생활보장법의 또 다른 특이 사항은 긴급급여와 주거급여의 신설이다. 기존에 생계보호, 의료보호, 자활보호, 교육보호, 해산보호, 장제보호의 6종으로 구성된 급여 체계에 긴급급여를 신설하여 대상자 선정이 확정되는 시기까지 생계의 위협이 상쇄되도록 하고 있다. 주거급여는 도시지역 전·월세 가구들에 대한 최저생계보장을 강화할 수 있는 수단으로 주거와 관련된 비용을 공공부조에서 일부 담당하도록 하는 것이다.

국민기초생활보장제도는 노동능력이 있는 수급권자에 대한 근로유인장치를 두어 공공부조에 대한 의존성이 심화되지 않도록 하는 한편, 수급권자의 자활을 위한 지원을 체계화하도록 구성되어 있다. 기존 생활보호제도에는 자활보호 대상자에게 생계급여를 지급하지 않고 간헐적으로 취로사업 등에 참여시키는 등 근로유인이나 자활지원이라는 정책적 지향이 없었던 반면, 새 제도는 노동능력이 있는 수급권자를 취업대상자와 비취업대상자로 분류하고 이들에게 취업알선, 직업훈련, 공공근로, 창업지원, 자활공동체사업 및 사회봉사 등에 참여하는 것을 조건으로 생계급여를 지급하고 있다. 또한 자활사업에의 참여를 통해 발생하는 소득에 대해 소득 공제제도를 향후 도입하고 수급권자의 자활이 가구별 자활지원계획의 틀 안에서 이루어지도록 규정하고 있다.

기초생활보장제도의 실익은 무엇보다도 기존의 생활보호제도 아래서 자활보호라는 명목 아래 실제적인 생계비 지원을 받을 수 없었던 빈곤층에게 생계비 지급이 가능해졌다는 점에서 찾아져야 할 것이다. 경제위기 이후 빈곤층이 증가하자 정부는 생활보호제도를 한시적으로 확대적용(재산이 4,400만원 이하인 빈곤층)하여 실업과 빈곤에 대한 대책으로 활용하였었는데, 기초생활보장제도의 도입으로 이러한 한시적 보호대상 중 일부가 보호범위 안에 포괄되고, 기존의 자활보호 대상자에게 제공되지 않던 생계비를 지급하는 것은 공식적 실업률의 감소에도 불구하고 저소득층이 줄어들지 않는 현실을 감안할 때 바람직한 것으로 여겨진다(<표 29> 참조).

최저생계비 이하의 소득을 가진 자라면 누구에게나 청구권을 보장한다는 측면에서 기초생활보장제도는 진일보한 것이지만 여전히 다음과 같은 문제를 안고 있다. 첫째, 수급대상의 선정이라는 측면에서는 자산조사라는 난관을 극복해야 하고, 이것이 시행과정에서 이전의 생활보호대상자 선정기준을 넘어서지 못하고 있다. 재산의 소득환산액과 소득을 합산한 소득인정액은 현재 소득파악인프라의 미비와 재산의 소득환산기준의 미비라는 복지행정의 난제를 풀지 못해 2003년으로 미루어져 있다. 둘째, 부양의무자 기준을 두어 동거하고 있지 않은 가족일지라고 소득이 제도가 정하는 수준 이상이면 빈곤층에 대한 보호의무가 있는 것을 명시하여 가족보장에 기대어 국가의 최저생계수준 보장 의무를 줄이려 하고 있다. 실제로 빈곤인구에 대한 추계에 비해 수급권자의 수가 월등히 적은 것은 최저생계비 이하의 많은 가구들이 부양의무자가 있다는 이유로 수급대상에서 제외되었기 때문인 것이다. 셋째, 근로능력이 있는 수급권자에게는 조건부 수급만을 인정하는 것이다. 이 부분이 바로 신자유주의의 영향을 받은 것으로 지적된다는 것은 이미 언급한 바 있다. 넷째, 역시 조건부 수급권자와 관련된 사항으로서 이들의 자활, 즉 노동시장 진입, 재통합 등에 자활후견기관이라는 민간기구를 활용하는 것이다. 물론 민간의 자발적 역량을 지역사회 차원에서 연결하여 수급자에게 보다 적절한 서비스를 제공하는 것은 긍정적이지만, 공공의 직업안정서비스가 제대로 기능하지 않는 상황에서 민간역량의 활용을 강조한다는 것은 정부의 고용 및 사회복지관련 책임을 민간으로 미루는 결과를 초래할 수 있기 때문이다.

<표 29> 공공부조제도의 변화

구분	DJ 정부 이전	DJ 정부
		1998	1999	2000
				9월 이전	10월 이후
생활보호대상자	141만 명	142만명	192만명	170만명	154만명
기존생활보호대상자	141만 명	116만명	116만 명	116만명	기존·한시 구분 폐지
한시생활보호대상자	(-)	31만명	76만명	54만명
생계비 지급대상	37만 명	44만 명	54만 명	50만명	154만 명
1인당 월 최저생계비	138천 원	166천 원	178 천 원	188천 원	205천 원
자활 프로그램
- 자활지원센터	10개소	17개소	20개소	70개소
- 특별취로	-	41천 명	63천 명	42천 명

자료: 보건복지부·노동부, 중산층 및 서민생활 안정을 위한 사회안전망 확충대책, 99.12.

3. 사회복지서비스 - 민영화로의 길?

사회복지서비스는 분야가 노동시장과 관련된 것 뿐 아니라 아동, 여성, 노인, 장애인 등 다양하게 펼쳐져 있다. 여기에서는 노동시장과 관련된 서비스를 중심으로 DJ 정부 이후 사회복지서비스의 변화에 대해 간단히 살펴보겠다.

실업문제가 사회정책의 핵심적 대상으로 등장하면서 정부는 급격하게 공공직업안정조직과 직업상담원(2000년말 현재 1,887명,<표 30>)의 수를 늘려나갔다. 아울러 기초생활보장제도를 일선에서 담당하는 사회복지전문요원의 수를 2001년 5,500여 명(보건복지부, 2000.12.28.)까지 늘려 공공부조 및 자활지원과 관련된 업무를 담당하도록 하고 있다. 직업안정기관의 확충이 과연 적정한 수준에서 이루어졌는지를 판단하기 위해서는 보다 면밀한 분석이 필요하겠지만 우선 실업대책 예산에서 구인·구직 연계체계 확충에 할당된 예산이 OECD국가 평균치에 비해 매우 낮다는 사실이 지적되어야 할 것이다(<표 31> 참조). 고용안정조직은 선진국에서 적극적 노동시장정책의 일부로 매우 중요하게 취급하는데 이는 이 조직이 단순히 실업급여의 지급만이 아니라 노동시장에 참여하는 모든 사람에게 직업과 관련된 상담, 알선, 프로그램 연계 등의 서비스를 해야 하기 때문이다. 한국의 공공직업안정기관은 다양한 노동시장 서비스를 수혜자의 욕구에 맞게 제공한다기 보다는 취업알선실적을 날조하거나 실업급여지급창구쯤으로 인식되고 있는 것이 현실이다.

<표 30> 공공직업안정기관 및 직업안정요원 수 추이

연도	1997.12	1998.12	1999.12	2000.12
직업안정기관	53	134	144	158
직업상담원	100	1,296	1,825	1,887

출처: 황덕순, 2001

<표 31> OECD국가의 적극적 실업대책 사업의 지출비율과 1998∼2001년 한국 실업대책 예산 구성 비교

사업분야	OECD 평균 (%)	한국
		해당사업	예산 (억 원)				적극적 수단에서 차지하는 비율 (%)
			1998	1999	2000	2001	1998	1999	2000	2001
총계	100		21,489	36,918	18,968	14,618	100.0	100.0	100.0	100.0
고용안정조직	21	구인·구직 연계체계 확충	660	1,036	796	793	3.0	2.8	4.2	5.4
직업훈련	27	실업자 직업훈련, 여성직업훈련	8,351	5,832	3,509	3,050	38.9	15.8	18.5	20.9
임금보조비 지원	11	고용유지지원	1,224	4,832	3,663	3066	5.7	13.1	19.3	21.0
공공부문 고용창출	14	공공근로사업	10,444	23,128	10,350	6,500	48.6	62.6	54.6	44.5
청소년 실업대책	12	졸업예정자 대책	810	2,090	650	460	3.8	5.7	3.4	3.1
장애인 실업대책	15	타 사업에 포함	-	-	-	749	-	-	-	5.1

출처: 엄규숙 (2001)

현재 한국에는 이렇다할 노동과 복지 연계 서비스가 존재하지 않는다. 노동시장의 요구가 다양해질수록 노동시장과 복지 관련 서비스의 내용과 질이 다변화되어야 하는데 우리 실정은 이제 겨우 공공 고용안정조직을 확대하고, 일선 행정기구에 사회복지전문요원을 증원하고 있는 단계인 것이다. 노동시장 지위가 취약한 사람일수록 취업알선, 상담(취업 뿐 아니라, 가족, 심리, 건강 상담 등), 직업훈련 및 기타 노동시장 프로그램과의 연계 등 복합적 서비스가 필요하다. 최근 한국에서는 이러한 통합된 서비스기관으로 기초생활보장제도에 의한 자활사업을 수행하는 자활후견기관과 노동부가 지정한 일하는 여성의 집이 늘어나고 있다. 이들 민간조직들은 취업알선과 상담 뿐 아니라 공공근로 위탁수행, 직업훈련, 보육 등 다양한 서비스를 동시에 제공하면서 저소득층 또는 여성에 대한 노동 및 복지관련 통합 서비스 기능을 수행하고 있다. 일하는 여성의 집이나 자활후견기관 설치의 법적 근거는 DJ 정부 이전에 마련된 것이지만, 그 본격적인 확대와 활용은 DJ 정부에 이르러 이루어졌다. 자활후견기관 등 민간 비영리 고용안정조직에 대한 2000년의 실태조사(엄규숙, 2000)에 따르면 이들 기관의 주된 서비스 대상은 공공직업안정기관과는 차이가 있는 것으로 보인다. 주로 40대 말의 저소득층, 모자가정, 부자가정, 독거노인, 소년소녀가장가정 등이 자활후견기관 또는 민간 고용안정조직을 찾고 있으며, 이들이 원하는 서비스도 취업알선, 생계비지원, 광범위한 상담, 의료지원 등으로 다양한 것으로 나타났다. 특히 공공 고용안정조직과 다른 점은 이들 민간기구들이 자활공동체나 공공근로 민간위탁 등을 통해 수혜자에게 직접적으로 일자리 제공 시도를 하고 있다는 점이다. 공식 노동시장에서 일자리 연계가 어려운 사람들이 공공 고용안정조직을 기피하고 민간기구에 의존하는 주된 이유라 하겠다. 일하는 여성의 집의 경우 수혜자들의 만족도는 공공고용안정조직 이용자의 만족도보다 높은 것으로 보고되었다(어수봉 외, 2000).

문제는 제공하는 서비스의 다양성에 비해 서비스 제공자의 인원수나 재원 등이 매우 열악한 수준이라는 점이다. 민간고용안정조직의 평균 상근인원수는 5.3명(엄규숙, 2000), 일하는 여성의 집은 7.5명(어수봉 외, 2000. 7.)이며, 전자의 경우 월평균임금은 지역별로 평균 75만 원에서 104만원 사이에 분포되어 있었다.

기관의 운영예산을 살펴보면, 민간고용안정조직의 경우 자활후견기관으로 지정되면 일반회계의 지원을 받고, 공공근로 위탁 등 특별사업비를 확보하여 사업을 운영하고 있다(<표 32>). 일하는 여성의 집도 국고지원이 전체 사업예산에서 평균 30% 정도를 차지하며, 나머지는 훈련과정 유치 등을 통해 해결하는 것으로 보인다. 두 종류의 기관 모두 자체부담금 내지 재단전입금으로 표현되는 민간 주관단체의 지원예산 비중은 낮은 편이다. 이는 이들 기관이 형식적으로는 민간기구지만 국고지원 내지 특별 사업비 형태로 정부의 보조를 받아 운영될 수밖에 없음을 의미한다.

취약계층의 자활과 여성을 대상으로 한 고용서비스의 일부를 민간으로 이양하는 과정에서 생겨난 자활후견기관과 일하는 여성의 집은 수혜자층의 호응도 및 만족도가 높다는 사실을 인정한다고 치더라도 사회정책적으로 몇 가지 문제를 안고 있다. 정부는 취약계층의 자활을 지향하는 복지(<표 5> 참조)를 표방하면서 지역사회 중심의 민관협력 강화, 제3섹터형 자활사업의 확산, 사회적 연대에 바탕을 둔 취약계층 보호 등으로 사회복지 전달방법을 개혁하려고 한다. 이는 바꾸어 말하자면 일반 노동자나 국민에 비해 고비용, 고난도의 서비스가 필요한 취약계층에 대한 복지서비스를 민간에 떠맡기겠다는 것이다. 민간 비영리조직이 이들에 대한 서비스를 담당하는 것 자체는 정부와 시민사회가 복지에 대한 일종의 역할분담을 하는 것으로 치부하더라도, 이들 기관이 수행하는 사업이 정부의 국고보조 내지는 직업훈련이나 공공근로 예산에 의해 많은 영향을 받을 수밖에 없다면 이는 정부가 적은 비용으로 노동시장의 약자에 대한 서비스를 민간에 이양하는 것이라고 밖에는 이해할 수가 없다. 만일 민·관 협력이 이러한 책임전가에 대한 비판, 나아가 사회복지민영화를 추구하는 신자유주의적 복지정책의 영향을 받은 것이라는 비판을 면하기 위해서는 무엇보다도 공공 고용안정인프라와 복지서비스의 확충 및 고용 및 복지서비스의 연계가 선행되어야 할 것이다.

<표 32> 자활사업 관련기관 예산의 구성(2000)

	자활후견기관			실업극복단체연대회의 소속단체
실업극복 연관 여부	없음	있음	계
분석 단체 수	20/23	14/18	34/41	8/14
재단 전입금□	4,402,000	1,800,000	3,101,000	·
일반회계	132,730,000	116,620,000	124,675,000	4,062,000
특별사업비□	40,200,000	20,190,000	30,195,000	21,460,000
총 사업비	172,480,000	129,970,000	151,225,000	25,524,000

※ 1) 실업극복과 연관없는 자활후견기관 중 재단 전입금 있는 단체는 6개 단체이며 (6개 단체 평균 금액 ; 1억 4673만원), 특별사업비가 있는 단체는 4개임(4개 단체 평균 금액 ; 2억 1백 만원).

2) 실업극복에 소속되어 있는 자활후견기관 중 재단 전입금 있는 단체는 1개 단체이며 (금액 ; 1,820 만원), 특별사업비가 있는 단체는 3개 단체임(3개 단체 평균 금액 ; 9,560 만원).

출처: 엄규숙 (2000)

<표 33> 재정 충당의 항목별 비중(1999년)                                   (단위 : %)

	N	최소	최대	평균	표준편차
·국고보조금 ·자체부담금 ·무료훈련과정 훈련비 ·유료훈련과정 수강료 ·기타수입 및 여타보조금	43 42 43 43 42	8.0 0.1 1.0 2.8 0.6	81.9 30.0 68.4 72.5 61.9	30.8 10.1 30.3 21.4 15.0	16.8 7.6 18.1 14.1 16.7

출처: 어수봉 외 (2000)

V. DJ 정부 사회복지정책 평가

DJ 정부에 이르러 적어도 전통적 사회보장제도 분야인 사회보험 및 공공부조제도에 큰 변화가 이루어진 것은 사실이다. 이러한 변화는 4대 사회보험의 전면적 확대는 주된 사회적 위험에 대한 보장장치를 모든 임금노동자 내지 취업자에게 확대했다는 점에서 장기적으로 중요한 사회보장제도의 틀을 마련한 것이다. 피보험자의 기여에 기반한 사회보험은 제도의 성격상 정부가 일방적으로 제도적으로 보장된 급여를 제한하거나 폐지할 수 없기 때문에, 향후 복지제도와 관련된 논쟁들은 변화된 제도의 현 주소를 전제로 이루어질 것이기 때문이다. 그러나, 이러한 제도 확대는 형식적인 차원에 머무를 수밖에 없었는데 이는 다음과 같은 이유 때문이다.

우선 복지제도를 수행할 수 있는 관련 인프라가 부재한 상태에서 제도의 법적 적용범위를 확대했다는 것이다. 국민연금제도 확대적용에 대한 평가에서 나타났듯이 소득파악인프라가 정착되지 않은 상황에서 제도확대가 제대로 이루어지지 않을 뿐 아니라 소득재분배의 왜곡을 초래한다는 사실이 밝혀졌다. 소득에 대한 대체를 목적으로 하는 복지제도일수록 정확한 소득파악이 보편적 제도 정착의 전제조건인 것이다. 이와 같은 소득파악의 문제는 의료보험 통합 및 공공부조제도를 개혁하는 과정에서도 동일하게 발생하였다. 전자의 경우는 자영업자 소득파악이 미진한 상태에서 국고부담을 줄이기 위해 건강보험을 통합한다는 직장가입자의 의혹을 불식시키지 못해 장기간의 저항을 초래하였으며, 후자의 경우는 행정주체의 소득파악능력이 없기 때문에 발생하는 문제들을 일선의 행정요원들의 확충만으로 해결할 수 없기 때문에 급여수급대상자도 선정에서 탈락하거나, 부자격자가 수급을 하는 등의 문제를 초래하였다.

다음으로 기존의 제도들을 확대하면서 이것이 과연 비정규직이 지배적인 한국의 독특한 취업구조에 적합한 것인지, 또한 제도가 이들의 복지수요에 적합한 것인지에 대한 고려가 없었다는 점이 지적되어야 한다. 아직까지의 논의는 비정규직에 대한 적용이 제대로 이루어지지 않고 있다는 데에 집중되어 있다. 이 문제의 해결은 노동행정 인프라를 확충하여 비정규직의 명확한 소재파악이 가능하도록 하고, 사업장 단위의 가입관리가 불가능한 분야에서는 노동자의 개별적 가입을 가능토록 하는 등의 조치를 취하여야 할 것으로 보인다. 그러나, 현재 정규직의 비정규직화가 지속적으로 진행되고 있다는 사실을 감안할 때, 단지 비정규직의 소재를 파악하고 이들을 가입시키는 것만으로 이 문제가 해결되는 것은 아니고 오히려 해법은 비정규직의 양산을 제어하는 고용정책의 전환이라는 측면에서 찾아져야 할 것으로 보인다. 고용계약상의 지위로 인한 노동시장에서의 차별이 존재하는 한 사회보험을 모든 임금노동자에게 확대한다는 것은 선언차원에 머물 수밖에 없다. 실질적으로 적용이 된다고 하더라도 소득대체급여의 경우 노동시장에서의 지위가 사회보험급여에 그대로 반영되기 때문이다. 따라서 만일 특정 분야에서 계약직, 시간제 근로자 등 비정규직의 존재가 불가피하다면 이들의 활용을 엄격하게 제한한다는 것을 전제로 비정규직 노동자의 임금 및 노동시간 등 노동조건을 고려한 제도보완이 이루어져야 할 것이다.

다음으로 지적할 문제는 3년여에 걸쳐 복지제도가 전면적으로 확대·개편되었다고 해도 여전히 복지사각지대가 존재한다는 사실이다. 공공부조 적용자 수가 도시가구 빈곤율에 의해 추계된 빈곤인구의 수에 미치지 못한다는 사실과, 사회보험의 제도적 적용범위와 실제 적용범위 사이의 차이가 바로 그것이다. 여기서 사각지대를 축소하기 위한 방법은 근본적으로 빈곤을 축소시킬 수 있는 정책을 마련하는 것과(이는 다시 복지정책의 영역이라기 보다는 고용정책의 영역이다) 예산상의 이유를 들어 인정된 복지수요조차 외면하는 관행을 없애는 것, 수혜자의 복지수요에 맞는 제도를 마련하는 것이라 하겠다.

진정한 복지사각지대의 축소는 국가적으로 가용한 재원을 새로운 방식으로 배분하면서 가능해질 것이다. 복지정책을 위한 예산이 DJ 정부 수립이후 정부예산의 10% 수준까지 늘어났지만, 실제로 그 대부분은 기초생활보장제도 및 지역의료보험에 대한 국고지원이 차지하고 있으며, 실업대책을 위해 마련한 한시적 재원배분이 이에 추가될 수 있다. 구조조정을 위해서는 엄청난 재원을 투입하고, 그 성과 여부에 연연하지도 않는 반면, 복지정책과 관련된 예산의 증가에 대해서는 매우 경직적인 태도를 취하고 있다. 복지재정을 확충하지 않는 한, 복지제도 관련인프라구축이나, 비정규직 등 취약집단에 대한 복지정책은 수사에 머물 수밖에 없다.

DJ 정부에서 이루어진 사회복지제도의 급격한 확대는 단순히 정부의 공으로 돌릴 수 없는 측면이 있다. 한편으로 정부의 경제위기에 따른 사회통합의 위기를 해소하려는 노력의 표현이지만, 다른 한편으로는 노동 및 시민단체들의 첨예한 복지수요에 대한 문제제기의 결과라고 할 것이다. 노동계는 실업과 고용안정 및 사회보장을 축으로 때로는 사회적 협의기구의 틀 안에서 때로는 그 밖의 수단을 동원하여 신자유주의적 구조조정의 결과 발생한 빈곤과 복지수요 증대에 대한 문제를 제기하였으며, 시민단체들과의 연합 속에서 최소한의 기초생활 보장을 위한 공공부조 제도 개혁의 압박을 하였던 것이다.

98년 이후 복지관련 일부 위원회(국민연금기금운용위원회, 중앙생활보장위원회)에 민간위원의 참여를 증가시키고 의결권을 부여하는 등, 사회복지정책에 가입자 내지 수혜자의 참여를 위한 장치의 단초가 마련되었다. 또한 앞서 지적한 민간의 복지서비스 분야에의 진출도 시민사회의 복지제도 참여의 전기를 마련한 것으로 풀이될 수도 있다. 그렇지만, 여전히 복지정책의 결정은 정부주도로 이루어지고 있다. 그렇지만, 사회보험의 경우 거의 모든 재원은 피보험자가(사용자, 노동자, 지역가입자) 형성하고, 정부는 의료보험에서 지역의보에 대한 일부 국고지원을 제외하고는 관리·운영비에 대한 부분적 지원을 하고 있는 상황이지만, 정책결정에 대한 주도권을 쥐고 있다. 이는 복지재원 형성에 별다른 기여를 하지 않은 정부가 가입자의 민주적 제도결정력을 제한하는 것으로 복지제도 정당성 확보에도 도움이 되지 않을뿐더러 복지재원의 확충이라는 측면에서도 문제가 있는 것이다.

다음으로 신자유주의적 복지개혁이라는 비판의 소지를 안고 있는 공공부조 수급권자에 대한 노동조건부 급여와 취약계층에 대한 노동·복지서비스의 민간이양의 문제에 대해 살펴보자. 공공부조에 대한 청구권을 인정했다는 점에서 DJ 정부의 사회복지정책은 이전 정부와 명확하게 구분이 된다. 그러나, 자활대상자의 조건부 수급이라는 제도는 선진국에서도 이미 진행되고 있는 신자유주의적 근로연계복지의 모방 내지 한국적 변형이라고 밖에 할 수 없다. 아울러 이들을 중심으로 한 노동시장 취약계층에 대한 서비스를 민간기구에 의존하는 것은 국가의 책임영역의 일부를 떼어내어 소규모의 국고지원을 통해 민간으로 이전하는 것이다. 복지분야에서 민간의 자발적 참여가 이루어지는 것은 바람직한 현상이지만, 이것이 복지에 대한 국가의 1차적 책임을 면제해 줄 수 없다. 지역사회차원에서 이루어지는 민·관 협력 강화는 공공부문의 역량강화를 전제로 하는 것이어야만 하는 것이다.

마지막으로 복지문제의 해법에서 항상 잊혀지고 있는 한 가지 사실에 대한 지적을 하면서 이 토론회의 발제를 마치고자 한다. YS 정부 이후 한국에서는 성장과 복지 사이의 균형이 복지정책의 주된 이슈로 등장하였다. 성장을 지속하면서 복지국가를 건설해나가겠다는 것이 그 골자이다. 그러나 현실에서 복지제도의 확충과 관련된 논의는 경제 및 고용현실을 기정사실화한 연후에 주로 가용한 자원이 어느 정도인가를 둘러싸고 이루어지고 있다. DJ 정부 수립 후 이러한 논의는 대량실업과 빈곤의 발생으로 복지분야에 이전에 비해 많은 예산 배정이 불가피해지면서 더욱 가속화되었다. 노동 및 시민·사회단체들은 지속적으로 복지예산의 확충을 요구하는 반면, 정부는 경제부처를 중심으로 예산배분의 우선순위를 경제정책의 주된 목표달성(구조조정의 완결)에 두고 복지분야에서는 실업 등 단기적 문제해결 위주로 대응하였기 때문이다. 고용정책이 실업자와 저소득 노동자, 빈곤층을 양산하는 방향으로 강행되는 한, 이러한 논쟁은 앞으로도 한국에서 지속될 수밖에 없다.

앞으로의 한국 사회는 가족 및 인구구조의 변화, 노동시장의 변화 등으로 인해 고성장·저실업시대와는 달리 지속적인 복지수요의 증가를 경험하게 될 것이다. 이는 단순하게 말하자면 기본적으로 사회적으로 의존이 필요한 층, 즉 복지지원이 필요한 층과 이들을 부양할 수 있는 층 사이의 관계설정이 달라져야 함을 의미한다. <그림 10>과 <그림 11>은 1965년에서 2030년 사이의 한국의 인구추계를 바탕으로 15세 미만인구와 60세 이상 인구를 의존연령층으로 구분하고 나머지를 경제활동연령층으로 보아, 이들의 규모가 어떻게 변화하는지 살펴본 것이다. 우선 복지의 재원은 보험료를 내든지, 세금을 내든지 경제활동을 통해 형성되는 것이기 때문에 경제활동연령층은 복지재원을 조달하는 주된 집단이다. 15세 미만 인구와 60세 이상 인구는 경제활동을 할 수 없기 때문에 이들 경제활동연령층이 개인적으로 또는 사회적으로 부양하게 되는 의존연령층이라 하겠다. 1965년에서 2000년 사이의 인구구성 변화를 살펴보면 85년까지 의존연령층의 규모가 경제활동인구에 비해 컸음을 알 수 있다. 이 시기는 현재와 같은 핵가족화가 이루어지지 않은 상태이고, 복지제도도 정착되지 않았었기 때문에 경제활동인구가 주로 가족의 복지기능을 통해 이들을 부양해온 것이다. <그림 11>은 향후의 경제활동참가율을 현재수준인 60%와 2000년 OECD국가 평균치인 70.1%를 적용하여 2005년부터 2030년 사이의 의존연령층과 경제활동인구 사이의 관계변화를 표현한 것이다. 먼저 지적되어야 할 사실은 인구 노령화가 급속하게 진행되고 있지만 적어도 2030년까지 경제활동가능인구의 규모가 이를 훨씬 능가하고 있다는 것이다. 경제활동참가율을 현재수준인 60%에서 유지한다면 경제활동인구와 의존연령층 사이의 간격이 2005년부터 낮은 수준에서 출발하여 2020년에는 양 규모가 같아지지만, 만일 OECD국가 평균인 70% 수준을 유지한다면 적어도 2020년까지는 일정한 규모차이를 유지하다가 2030년에 의존연령층규모가 경제활동인구를 능가함을 알 수 있다.

물론 복지수요가 의존연령층에게서만 발생하는 것은 아니다. 경제활동인구도 질병이나, 실업, 장애 등의 다양한 사회적 위험에 노출되어 있다. 단지, 이전과 다른 점이 있다면 이제 한국에 기본적인 사회보장제도의 틀은 마련되었기 때문에, 이러한 위험에 대한 제도적 대응이 가능하다는 것이다. 경제활동참가율 내지 취업률을 일정 수준 이상으로 유지하는 것은 복지재원의 형성에 참여하는 사람의 수를 늘려주는 것이다. 복지제도를 아무리 선진화한다고 하더라도 기본적으로 복지재원을 형성할 수 있는 사람의 수가 지속적으로 감소하고, 복지를 제공받아야 하는 사람의 수는 계속 늘어난다면, 결국 이는 복지재원자체의 분배가 저열하게 이루어지는 결과를 낳을 것이다. 선진적 복지제도의 해법은 복지재원을 형성하는 층을 늘려주는 것, 즉 고용정책의 전환에서 찾아져야 하는 것이다.

<그림 10> 의존인구와 부양인구 변화 1965∼2000

<그림 11> 의존인구와 부양인구 변화 2005∼2030

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