￭ 연구 목적 및 배경

○ 업무상 재해나 질병을 얻은 노동자는 국가가 운영하는 산재보험의 혜택을 받아 육체적, 정신적 건강을 유지해야 함. 그런데 대체로 산재보험 보상의 승인은 장기간이 소요됨. 2020년 기준 업무상 사고 및 질병 판정 소요기간은 172.4일(2019년 186.0일)로 산재보험 지급신청을 한 노동자가 승인여부를 판정받기까지 대략 6개월 가까이 소요됐음.

독일과 캐나다 등의 경우에도 업무상 재해를 입은 노동자는 자국의 산재보험 승인절차와 그에 소요되는 기간이 장기간인 것에 대해 상당히 불만을 품고 있는 것으로 나타남(이현주 외, 2004).

○ 인구 고령화에 따라 뇌심혈관계 질환, 성인병 등이 늘고 있는 가운데 업무와의 관련성 입증이 점차 어려워지고 있고, 업무상 질병으로 인한 요양자 수는 증가해 오고 있음. 업무상 질병자 수는 2019년 15,195명에서 2020년 15,996명으로 5.27% 증가하였고(2021년판 고용노동백서), 이 중 직업관련성 질환 발생자 수는 11,212명으로 업무상 질병자 수의 70.1%를 차지하고 있음.

업무상 재해를 입은 노동자는 산업재해 판정을 받기까지 다액의 진료비가 발생할 수 있음. 특히 업무상 질병(2018년 기준, 업무상 재해 중 9%)은 장기 치료를 요하는 경우가 많음. 또한 업무상 질병 판정 소요기간의 증가는 심의지연의 문제와 결합하여 재해를 입은 노동자가 산재 승인을 기다리는 동안 제대로 된 치료를 받지 못하게 하고 있음. 생계유지를 위해 개인 적금 또는 보험을 해지하거나 대출을 받는 등으로 인해 생활고에 시달리기도 함.

다른 한편, 해마다 요양급여가 증가하는 것은 산재 노동자 개인이 산재 판정 이전에 부담해야 할 진료비가 상당할 수 있음을 반증하는 것으로 해석되고, 산재보험 승인판정이 장기간에 걸쳐 이루어짐에 따라 업무상 재해를 입은 노동자는 적지 않은 경제적 부담과 정신적 부담까지 지게 됨.

○ 종래 노동계는 현행 산재보험 급여지급 절차에 대한 문제 제기와 함께 선보상 후승인 제도의 도입을 요구해 왔음. 다시 말해 산재보험에서 먼저 보상부터 하고 승인은 나중에 받아도 되는 지급 절차의 도입을 요구해 왔음.

선지급한 보험금에 대해 산업재해 판정을 받지 못한 경우에는 기지급 급여의 환수 문제가 발생함. 산재보험 급여의 선지급은 업무상 재해(질병 포함)를 입은 노동자의 재활 및 사회복귀를 위해 검토되는 것이지, 산업재해 가능성이 전혀 없는 사건을 포함하여야 하는 것은 아님. 만약 수급권자, 사업주, 병원의 도덕적 해이로 청구된 사건에까지 보험급여의 선지급이 이루어진다면, 현행 산재보험 급여체계를 유지하기 어려울 것임. 따라서 이에 대한 면밀한 검토가 필요함.

선행연구를 보면, 산재보험 급여의 선지급은 건강보험과의 연관성 하에서 살펴볼 필요가 있음. 건강보험은 보험자인 건강보험공단과 본인의 부담부분이 있는 사회보험이어서, 건강보험으로 처리할 사람을 산재보험으로 처리하는 것은 타당하지 않음. 선보상 제도의 도입으로 산재보험 급여의 선보상 후 사후적으로 불승인된다면 그 사건에 대해서는 두 공단(근로복지공단과 건강보험공단) 및 노동자와 근로복지공단 사이에 사후정산이 필요할 것임.

산재보험 요양급여의 선보상 후정산 절차를 도식으로 나타내면 아래와 같을 것임.

<그림 1> 산재보험 요양급여 선보상 후정산 제도 절차 예상도

출처: 매일노동뉴스, 2021.7.22.

다만 선보상과 관련하여 건강보험을 두텁게 운영하고 있는 독일과 캐나다의 경우에 선보상제도를 운영하고 있지 않음. 그렇지만 독일 노동계도 한국과 마찬가지로 선보상제도의 도입을 주장하고 있음.

일본은 산재지정병원제도를 통해 산재노동자에게 요양급여를 현물급여의 선지급 형식으로 보장하고 있음. 따라서 산재지정 의료기관은 요양보상급부청구에 대한 부지급결정시까지 산재노동자에 대해 진료비 청구를 금지함. 이로써 진료비의 이중 청구를 방지함.

○ 이 연구는 결국 산재보험제도가 사회보험으로써 사회안전망 역할을 충실히 이행할 수 있도록 제도개선방안을 찾기 위함.

신속한 산재보험급여 지급의 승인과 수급권자, 사업주, 의료기관의 도덕적 해이를 모두 걸러내기 어렵고, 현행 산재보험 승인제도 자체를 바꾸기 어렵다면, 선보상을 통한 업무상 재해를 입은 노동자의 보호가 국민건강보험제도의 개선과 연계하여 보다 나은 사회안전망 확충을 기할 수 있도록 할 필요가 있음.

￭ 연구 내용 및 방법

○ 이 연구의 주요 내용은 다음과 같음.

○ 산재보험 급여의 선지급에 따른 절차상의 문제를 검토함. 절차상 문제 중 하나로 입증책임을 업무상 재해를 입은 노동자인 수급권자가 지는 것은 산재보험급여 청구를 함에 필요하면서도 노동자에게는 부담이 되는 내용임. 우리나라는 수급권자인 산재노동자에게 신고의무를 지우고 있는데, 외국 입법례를 근거로 의사, 사업주 등으로 확대할 필요가 있다는 주장이 있음.

종래 근로복지공단은 경비부담의 과다로 선보상제도의 도입은 곤란하다는 입장을 취해 왔음. 그러나 선보상제도의 도입이 산재보험 재정안정을 해칠 것인지에 대해서는 산재승인율과 관련하여 면밀한 검토가 필요함. 최근 산재승인율은 아래와 같음.

<표 1> 각 연도별 업무상 재해 승인율 현황

구분	신청건수	처리건수
		구분	신청	승인	불승인	승인율
’18년	138,576	합계	114,687	104,901	9,786	91.5
		질병	12,975	7,733	5,242	59.6
		사고	101,712	97,168	4,544	95.5
’19년	147,678	합계	124,988	113,727	11,261	91.0
		질병	18,266	11,075	7,191	60.6
		사고	106,722	102,652	4,070	96.2
’20년	147,512	합계	123,921	112,670	11,251	90.9
		질병	18,634	11,432	7,202	61.4
		사고	105,287	101,238	4,049	96.2

출처: 근로복지공단 회의자료, 2021

산재보험금 선지급의 허용과 노동자의 경제적 부담을 동시에 고려할 경우에 보험자측인 근로복지공단이 입증책임을 부담하는 것이 효율적이진 않은지 검토할 필요가 있음.

○ 다음으로 선지급 인정기준이 검토되어야 할 것임. 이에 앞서 직업병 인정기준을 다룰 필요가 있음(산업재해보상보험법(이하 ‘산재보상보험법’이라 함) 제36조 제6항, 제37조 제1항; 동법 시행령 제25조; 별표3 등).

업무상 재해인정이 원인주의, 책임보험제도, 사업주의 손해배상원리에 근거하여 협소한 것이라는 평가도 있음(이현주 외, 2004). 이에 따르면 직업병 인정기준의 확대는 근본적인 시스템의 전환이 없는 한 불가피하다고 봄.

산재보상보험법 제37조의 재해 인정기준은 2010년, 2017년, 2019년 개정되었음. 2017년에는 출퇴근재해가 신설되었음.

○ 우리나라와 마찬가지로 원인주의를 채택하고 있는 나라(예컨대, 독일, 일본, 미국, 캐나다 등)를 대상으로 통상의 급여지급 절차와 선보상 처리절차가 존재한다면 절차는 어떻게 달라지는지, 선보상 인정기준, 심사조직을 살피려 함.

선보상 제도를 적극적으로 활용하는 나라가 있는지, 있다면 그 처리절차는 어떻게 되는지를 살펴봄.

○ 산재보험금 선지급을 담당하는 기관의 조직적 문제도 검토할 필요가 있을 것임. 즉 산재보험 급여를 선지급할 경우 심사기구의 독립성 여부를 따져볼 필요가 있음.

종래 산재보험 담당 기관은 별도의 심사기구를 둘 경우 전문성과 공정성을 유지하기 어렵고, 심사기구의 설치에 따른 비용 인상이 동반될 것을 이유로 반대함.

○ 우리나라의 산재보험급여 지급방식을 전제로 선보상과 연계방안을 검토함. ▲근로복지공단이 관련 산하기관을 두어 대부사업을 통해 일정 기간 내 선(先)보상 받은 요양급여를 환급하는 조건으로 대부해 주는 방안(일본) ▲이행보증보험 제도를 활용하는 방안 ▲상병수당제도를 두어 이와 연계하는 방안을 생각해 볼 수 있음. 이 중 노동자 및 노동조합 입장에서 선택가능하고 실효적인 방안이 무엇인지 각 방안의 장단점을 함께 검토하고자 함.

○ 정리하면, 이 연구에서는 크게 세 가지 내용을 담고자 함. 첫째, 산재보상보험급여의 선(先)지급 관련 외국 사례의 고찰, 둘째, 현행 산재보상보험법의 급여(특히 요양급여와 휴업급여)지급 규정과 선(先)지급과의 관계 및 선지급 방식, 셋째, 위에서 상정한 연계시스템 구축방안의 문제점 및 장단점과 노동조합 입장에서 가장 합당한 방안 모색이 그 내용임.

○ 연구 방법으로는 문헌 연구를 중심으로 함. 전문가(산업안전보건본부 실무자 포함) 간담회 등을 통해 조사한 해외사례 및 연계방안을 일차적으로 검증함.

￭ 기대효과 및 활용방안

○ 노동자를 위한 사회안전망 역할을 수행할 수 있도록 산재보험급여 지급제도의 재정비를 위한 이론적 근거 제공.

○ 산재보험 급여지급의 문제를 산재노동자의 입장에서 바라봄으로써 산재노동자의 사회복귀 및 보호를 위한 제도 개선에 일익을 담당할 것임.

￭ 연구자

○ 책임연구자를 김기우 한국노총 중앙연구원 선임연구위원으로 하고 내·외부 전문가 2명이 공동연구원으로 결합함.

￭ 세부추진계획

일 정	세 부 사 업 내 용	비 고
1~2월	○ 선행연구 검토 ○ 주제 제안 부서(한국노총 산업안전보건본부) 담당자 의견청취 ○ 공동연구자 선정 및 연구용역계약 체결
3~4월	○ 연구진 회의 개최 ○ 연구계획서 발표 회의 (연구내용 검토) ○ 산재보상보험급여 전문가 간담회 및 자문회의 개최
5~6월	○ 전문가 자문회의 개최 ○ 연구 중간점검 회의
7~9월	○ 보고서 초안 작성 〇 공론화 토론회 개최 및 토론내용 반영 수정‧보완 작업 - 노동조합, 조합원, 전문가, 사용자단체, 정부관계자 등의 의견 수렴 - 토론회 개최, 관련 부서 또는 산별 연맹 산업안전보건 담당자, 조합원 등 약 50명 참석(한국노총 6층 대회의실 또는 국회의원회관)
10~11월	○ 외부평가 및 평가내용 반영 수정‧보완 작업 ○ 보고서 작성 완료