￭ 연구 목적 및 배경

○ 2021년 10월 18일 국내에서 추진할 ‘2050 탄소중립 시나리오’와 ‘2030년 국가온실가스 감축목표’가 최종 확정됐음. 2050년에는 국내 온실가스 순 배출량을 ‘0’으로 만들고, 그 중간 목표로서 2030년까지 2018년 배출량의 40%를 감축한다는 목표임. 2050년에 탄소중립을 달성하기 위해서 탄소 순 배출량을 0으로 만드는 두 가지 시나리오, 즉 화력발전을 전면 중단하는 안과 액화천연가스(LNG)발전만 일부 남기고 석탄발전을 중단하는 안이 확정되었고, ‘2030년 국가 온실가스 감축 목표’에서 2030년 에너지원 비중을 석탄은 21.8%, 가스 19.5%를 유지함에 따라 탈석탄(석탄화력발전 가동 0) 시점은 2030년대 후반~2050년 이전이 될 것으로 예측됨. 이에 따라 본 연구는 석탄화력발전소의 단계적인 폐쇄가 노동자의 고용과 작업조건에 미치는 영향을 분석하고 이에 따른 법·제도적 개선사항과 노동조합의 대응전략을 발굴하는 것을 목적으로 함. 이를 통해 석탄화력발전 부문에서 ‘정의로운 전환’을 실현할 뿐만 아니라 석탄화력발전 부문이 온실가스 감축의 최선도 부문이라는 점에서 타 부문에 확산할 수 있는 정의로운 전환의 모델을 구축하고자 함.

[그림 1] 석탄화력발전소 감축 일정

자료: 경향신문 (2021.6.5.)

○ 2030년 국가온실가스 감축목표(Nationally Determined Contributions: NDC)로 ‘2018년 배출량의 40%로 감축’을 설정하면서 발전부문의 배출량은 2018년의 2억 6,960만톤(전체 배출량의 50.3%) 대비 44.4% 감축된 1억 4,990만톤 배출을 목표로 제시하고 있음. 석탄화력발전소는 기존의 NDC에 따라 단계적인 폐쇄(Phase-out) 절차를 밟고 있었지만, 이번에 결정된  NDC에 따라 폐쇄속도가 더욱 빨라질 수밖에 없을 것임. 기존 NDC에 따른 폐쇄계획은 2034년까지 석탄화력발전소 60기 가운데 30기를 폐쇄하고 이 가운데 28기를 천연가스(LNG)발전소로 전환할 계획이었음(남태섭, 2021 참조). 이에 따라 보령 1, 2호기(2020)를 비롯해 삼천포 화력발전소 1, 2호기(2021) 등은 이미 폐쇄되었음. NDC가 기존(2019.12) 26.3%에서 40%로 대폭 상향되면서 석탄화력발전소는 2030년까지 추가로 15~21기를 폐쇄해야 할 것으로 전망되고 있음(매일노동뉴스, 2021.10.14.).

○ ‘2050 탄소중립 시나리오’로 두 가지 안이 확정되었는데, A안은 석탄과 LNG 등 화력발전을 전면 중단하는 안이고, B안은 석탄발전은 전면 중단하되, LNG 발전 등 화력발전이 일부 유지되면서 전환 부문의 배출량이 2,070만t이 되는 것으로 이는 2018년 배출량 대비 92.3%를 감축하는 안임.

자료: 탄소중립·녹색성장위원회

○ 석탄화력발전소의 폐쇄는 에너지원의 전환(재생에너지, 가스 등)이라는 과제뿐 아니라 에너지 공급부족이나 가격 상승의 위험을 초래할 수 있으며 산업전반의 구조조정을 촉발할 수 있음. 에너지전환은 신재생에너지의 발전능력 제고와 함께 전략산업 구조개선을 필요로 함. 여기에는 전략산업의 통합과 공공성의 제고가 중요한 과제로 나타나고 있음(구준모, 2020; 안현호, 2020).

○ 석탄화력발전소의 폐쇄 및 LNG 전환은 직접적으로 그곳에서 일하는 노동자의 고용에 영향을 미칠 뿐 아니라 지역사회에도 충격을 줄 수 있음. 이 과정에서 ‘정의로운 전환’(just transition)을 통해 지역사회는 물론 노동자의 동의와 참여를 유도하는 것도 중요함. 특히 정의로운 전환을 지원하는 법·제도의 개선이 요구된다고 할 수 있음.

○ 우리나라는 기후위기에 늦게 대응한데다 탄소집약적인 산업구조를 갖고 있어 다른 나라에 비해서도 급속하고(rapid) 급격한(radical) 대응이 불가피할 것임. 이 과정에서 커다란 사회적 갈등이 발생할 수 있음. 에너지 전환에 노동이 주요 이해당사자로 참여하는 것은 갈등의 해결은 물론 저탄소경제로의 이행을 위해서도 필수적이고, 특히 석탄화력발전 분야는 더욱 그러함. 노조는 전환부문의 탄소배출 저감노력에 저항하거나 전환을 지연시키기 위해 노력하기보다는 전환의 필요성을 인지하고 ‘정의로운 전환’을 실현하는데 노력을 기울일 필요가 있음.

￭ 연구 내용 및 방법

○ 연구의 주요 내용은 다음과 같음.

○ 먼저 목차는 다음과 같음

Ⅰ. 서론: 문제의 제기

Ⅱ. 정의로운 전환과 노동조합의 대응(일반론)

Ⅲ. 탈석탄화 정책이 고용에 미치는 영향

Ⅳ. 정의로운 에너지 전환을 위한 노동조합의 대응전략

Ⅴ.  결론

○ 장(章)별 주요 내용은 다음과 같음.

○ 서론: 문제제기

- 이 보고서의 주요 목적은 다음과 같은 세 가지 질문에 답하기 위한 것임.

• “정의로운 전환의 개념은 무엇이며 거기에 따른 노동조합의 대응전략은 어떻게 형성되는가?”(이론적인 수준)

• “석탄화력발전소의 폐쇄”는 노동자의 고용에 어떤 영향을 미치는가?”

• “노동조합의 대응전략은 무엇인가? 또한 그것을 구체화하기 위해서는 어떤 노력이 필요한가?”

○ 정의로운 전환과 노동조합의 대응(일반론)

- 정의로운 전환의 다양성: 정의로운 전환 담론의 확장 및 심화, 정의로운 전환을 위한 거버넌스 구축과 사회적 대화 전략

- 외국 사례 분석 및 시사점 도출: 해외 주요국 석탄화력발전소 폐쇄와 관련된 다양한 사례 분석. 사회적 대화에 기반한 접근(독일: Reizenstein et al., 2020; Galgoczi, 2020), 정부 주도적인 접근(캐나다, Martins-Kirkwood et al., 2020), 영국(Brauers et al., 2020)이나 오스트레일리아(Goods, 2020), 혹은 남아공(Niekert, 2020)의 사례 등

○ 탈석탄화 정책이 고용에 미치는 영향

- 에너지 산업의 현황과 탈석탄화 정책: 전력‧가스 산업 현황, 탈석탄화 정책의 현황 및 영향

- 신재생에너지 산업의 현황 및 전망: 주요 문제점 및 과제

전력산업의 고용 및 노사관계 현황 실태 분석

• 정규직, 자회사, 비정규직 협력사 등(남태섭, 2021 참조). 정부의 공공부문 비정규직의 정규직 전환정책의 현황 및 평가

• 노사관계 현황: 정규직 노조, 비정규직 노조 등(발전노조, 한전산업개발, 한전발전기술 등)

<표 1> 석탄화력발전소 인력현황(2019년 기준)(남태섭, 2021 참고)

	정규직	자회사)청소, 경비, 시설)	경상정비	연료환경운전	비정규직 소계	합계
남동발전	2,375	539	1,009	734	2,282	4,593
남부발전	2,286	711	1,089	437	2,237	4,423
동서발전	2,440	457	1,184	638	2,279	4,658
서부발전	2,384	497	1,089	443	2,029	4,370
중부발전	2,520	530	1,039	476	2,044	4,674
합계	12,005	2,734	5,410	2727	10,871	22,878

자료: 구준모, 2020.

탈석탄화에 따른 고용영향 예측

○ 폐쇄발전소 현장실태

폐쇄과정, 결과 탐색, 노조간부 및 조합원 인터뷰에 기초한 노조전략 탐색

○ 정책 및 법·제도적 개선방안

정책적인 대응방안: 정부의 적극적인 노동시장 정책 + green job 정책, 정부의 재정지원 정책, 지역공동체의 발전방향과 연계

법·제도적 개선방안: 기후위기 대응과정에서 정리해고 조항(‘경영상 이유에 의한 해고제한, 근로기준법 제24조)의 실효성 등, 정의로운 전환법 등(류호정)

○ 정의로운 에너지 전환을 위한 노동조합의 대응전략

- 중층적인 거버넌스의 구축

• 사회적 대화(탄소중립위원회/경제사회노동위원회), 초기업별 단체교섭 체제의 확립, 기관 차원의 단체교섭 및 경영참가 등 사회적 대화-집단교섭-보충교섭 및 경영참가가 유기적으로 연계된 중층적인 구조 형성

고용 보장 및 전환 전략

• 내부전환전략의 수립(발전소 전체를 대상으로 하는 전환전략, 재생에너지 부문으로의 전환)과 직무전환 교육훈련

• 외부전환전략(교육훈련체계의 수립과 교육훈련기간이나 실직 시의 생계보장과 같은 사회안전망의 구축)과 일자리의 질 확보

고용 및 노동관련 의제와 ‘정의로운 에너지 전환’을 위한 사회적 의제의 결합 모색

• 에너지 민주주의의 확립을 위한 과제나 에너지 산업의 구조 개편, 에너지 빈곤층을 위한 사회안전망 등

○ 결론

- 에너지 산업의 구조개편

- 정의로운 전환을 위한 법·제도적 개선방안과 중층적인 거버넌스의 확립

- 노동조합 내부의 준비 태세 확립 등의 과제를 포함함.

- 정의로운 전환은 전환과정이 정의로워야 결과도 정의롭다는 의미를 함축하고 있음. 또한 기후정의는 탄소중립에 더해 사회적으로 정의를 실현하는 일을 포함함.

○ 연구방법으로는 문헌연구, 통계자료 분석 및 고용영향 예측, 설문조사 및 노사 면접조사, FGI(집단초점면접), 발전관련 노동조합과의 간담회 등을 사용함.

- 문헌조사: 기존 연구 및 조사결과 등 검토

• 정의로운 전환 및 에너지 전환에 대한 문헌 검토, 해외사례에 대한 문헌 검토 및 분석, 정부의 온실가스 감축 정책과 석탄화력발전소 폐쇄 계획, 노동조합의 대응전략 등

- 양적 방법(고용영향 예측, 설문조사)

• 설문조사: 현장 노동자 및 노동조합 간부 대상 설문조사 실시(발전운영, 경상정비, 연료환경, 자회사(청소 경비) 소속)

- 질적 방법(면접조사 및 사례분석) 진행

• 인터뷰 및 FGI(focus group interview): 현장 노동자 및 노동조합 간부, 사용자, 정부측 관계자 등

• 현장 실태조사: 폐쇄된 발전소에 대한 실태조사를 통해 폐쇄과정과 그 결과를 탐색하고, 노조 간부 및 조합원을 만나 노조전략을 탐색함.

- 공공노련과 연구설계, 설문조사‧면접조사 사업장 선정 및 방문, 토론회 공동 진행

￭ 기대효과 및 활용방안

○ 기후위기와 노동조합(또는 노동자)의 대응전략에 관한 연구가 풍부하지 못하고, 노동조합 차원에서도 탈탄소전략의 실천과 함께 정의로운 전환에 대한 논의 및 대응이 미흡한 상황에서 노조의 대응전략 마련을 위한 기초자료로 활용

○ 노조의 탄소중립에 대한 이해도를 높이고 대응 정책역량 강화 및 교섭의제 확대에 기여

○ 조합원의 탄소중립에 대한 이해도 제고 및 대응 역량 강화를 위한 교육자료로 활용

○ 정부 및 정책 관계자의 참고 자료로 활용

○ 환경단체에 대한 홍보자료로 활용

○ 이를 통해 노조의 정책적 개입 또는 참여범위와 사회적 영향력이 확대될 수 있음.

○ 다른 나라와 비교하여 급속한 기후위기 대응이 불가피한 상황에서 하고 발전부문 노조의 탈탄소전환에 대한 대응은 다른 산업부문 노조의 대응에 중요한 참고사례가 될 것임.

￭ 연구자

○ 책임연구자를 황선자 한국노총 중앙연구원 부원장으로 하고 내·외부 전문가 2명을 공동연구원으로 결합시킴.

￭ 세부추진계획

일 정	세 부 사 업 내 용	비 고
1~2월	○ 선행연구 및 국내‧해외사례 검토 국내외사례에 대한 문헌 검토 및 분석 ○ 주제 제안 부서/조직 담당자 의견청취 ○ 공동연구자 선정 및 연구용역계약 체결
3~4월	○ 연구진 회의 개최 ○ 연구계획서 발표 회의 (연구내용 검토) ○ 관련 조직 간담회 개최 - 연구자, 협업 조직 담당자(공공노련 정책담당자 면담) 등 ○ 해외사례에 대한 문헌 검토 및 분석 ○ 현장 실태조사: 석탄화력발전소, 재생에너지발전소 등 - 발전소별 공정과 노동과정, 직무내용, 필요기술 및 숙련 등 검토 - 현장 노동자, 노조 간부, 사용자, 정부 관계자 인터뷰
5~6월	○ 설문조사 및 면접조사 대상 사업장 사전 분석, 선정 및 섭외 ○ 설문조사 및 면접조사 설문지 설계 및 검토, 파일럿 조사, 설문지 인쇄 및 발송 등 ○ 실태조사 사업 실시 ○ 노조 간부‧전문가 간담회 개최 ○ 연구 중간점검 회의
7~8월	○ 설문조사 및 면접조사 결과 분석 및 검토 ○ 자문회의 및 FGI 실시, 관련 조직 담당자 회의 개최 ○ 보고서 초안 작성
9~11월	〇 공론화 토론회 개최 및 토론내용 반영 수정‧보완 작업 - 노동조합 간부, 조합원, 전문가, 사용자 단체, 정부 관계자 등 이해당사자 의견 수렴 - 산별 연맹 정책담당자와 조합원 등 약 50명, 한국노총 6층 대회의실 또는 국회 의원회관 ○ 외부평가 및 평가내용 반영 수정‧보완 작업 ○ 보고서 작성 완료