￭ 연구 목적 및 배경

○ 이 연구는 최근 점차 중요성이 커지고 있음에도 상대적으로 관심 대상에서 제외되어 왔던 지방공기업(지방출자출연기관 포함, 아래도 같음)의 거버넌스 실태와 문제점 연구, 지방 공기업 거버넌스 구조에 노조 참여(노동자대표 참여 포함, 아래도 같음) 방안 연구를 통해 지방공기업 조직운영상의 문제점 개선 방안과 노동조합의 참여방안을 모색하고자 함.

○ 최근 노사관계 분야에서 나타나고 있는 변화 중 하나는 지방자치단체 수준 노사관계 분야에 대한 관심이 높아지고 있는 것임. 이런 현상은 다음과 같은 이유 때문에 나타난 것으로 보임. 첫째, 중앙정부가 노동문제를 관장하면서 고용노동부가 지방까지 행정체계를 갖추고 있지만, 포괄 범위가 넓고 인력은 부족해서 세부적인 부분을 잘 살피지 못하고 있어 지방정부에서 보완할 필요가 있기 때문임. 둘째, 지방자치단체가 해당 지역사정을 잘 알고 있기 때문에 고용노동문제와 관련하여 세부적인 사항을 잘 반영할 수 있기 때문임. 셋째, 해당지역 노동자는 많은 경우 해당 지방자치단체의 주민이기도 하다는 점에서 지방자치단체가 고용노동문제에 관심을 갖는 것은 당연함. 넷째, 지방자치단체가 공공부문에서는 직접적인 사용자이거나 간접적으로 노동조건에 영향을 미치고 있어 모범 사용자로서 합리적인 모범적인 노사관계를 정립해 나갈 필요가 있기 때문임.

○ 한국노총 중앙연구원은 이런 문제의식에 따라 지난 수년간 계속해서 ‘지역(지방)’, ‘공공부문’, ‘사회적 대화’, ‘거버넌스’를 연구해온 바 있음.

- 유병홍·허 인·이정봉(2017)은 지방자치단체 수준의 노사관계가 활성화되어 있는 현 상황에서 핵심주제라고 할 수 있는 지방공기업 노사관계의 현황을 분석하고, 지자체 수준의 노사관계 각 주체들의 활동을 파악함으로써 향후 지방공기업 노사관계의 발전 방향에 대한 시사점을 살펴봄.

- 박현미·유병홍·신현경(2019)에서는 지방자치 활성화 시대를 맞이하여 지방자치단체의 노동, 고용정책 등에 노동조합이 적절하게 개입하면서 해당지역 노동자의 권익을 지켜야 한다는 문제의식을 토대로 노조가 지방정부에 대해 지역 차원의 사회적 대화, 노조 참여를 요구할 필요가 있다는 결론을 이끌어내고 있음.

- 박현미‧유병홍‧고현주(2020)에서는 노조 지역조직 활성화를 통한 조직화와 지자체 협력사업 활성화 주제를 다루면서 노동조합이 지역사회의 고용 및 노동문제에 적극 개입하는 도구로서 지역노사민정협의회를 주도적으로 활용하기 위한 노조의 과제를 모색하고 있음.

- 박현미‧유병홍‧우상범(2021)에서는 지역의 고용노동 거버넌스를 구축하기 위해 참여 주체의 한 축인 노동조합의 역량 강화 차원에서 지역의 고용노동 거버넌스의 구축과 활성화방안을 모색하고 있음.

- 한편 법률 개정에 대한 연구도 일부 진전되고 있음. 2020년 10월 21일, ‘지방공기업의 공공성 강화 및 사회적 가치 제고를 위한 지방공기업법 개정 국회 토론회’에서는 지방공기업법 개정 방향에 대한 제언을 하고 있고, 2021년 10월 27일, ‘지방자치단체 출자‧출연기관의 공공성 강화 및 민주적 운영을 위한 지방출자출연법 개정 토론회’에서는 지방출자출연법 개정 방향에 대한 제언을 하고 있음. 다만 이들 선행연구는 ‘지역(지방)’, ‘공공부문’, ‘사회적 대화’, ‘거버넌스’, ‘법률’을 다루고 있으나 지방공기업의 거버넌스를 직접적인 연구 대상으로 하고 있지는 않음. 노조참여 방안을 직접적인 연구대상으로 하고 있는 연구도 미진함.

○ 이 연구에서는 선행연구를 토대로 ‘지방공기업’, ‘지방공기업 거버넌스 구축’, ‘노동조합 참여 방안 모색’을 핵심 주제어로 삼아 연구를 진행하고자 함. 중앙정부 공공기관에 대한 연구는 상대적으로 많이 이루어진 바 있으나 지방공기업에 대한 연구는 그에 견주면 많지 않은 상태임. 이는 지방자치제도가 활성화된 지 오래지 않기 때문에 지방에 대한 연구는 상대적으로 적다는 점, 규모와 필수서비스(재화 포함, 아래도 같음) 제공이란 면에서 존재의의가 금방 드러나는 중앙정부 공공기관에 견주어 지방공기업은 규모나 서비스 성격의 일상성 때문에 주목을 덜 받고 있다는 점, 이에 따라 중앙정부 공공기관 노조 조직화가 많이 이루어진 데 견주어 지방공기업은 노조 조직화도 덜 이루어져 있다는 점에 기인함.

○ 그러나 한국사회 발전에 따라 중앙정부가 제공하는 필수 서비스가 어느 정도 확충되고 난 현재 시점에서는 일상생활에 밀접한 관련을 갖는 소소하고 다양한 공공서비스에 대한 관심이 높아지고 있어 지방공기업의 중요성이 점차 커지고 있고 노조에서도 이에 따라 지방공기업 조직화에 관심을 기울이고 있음.

○ 지방공기업 현황을 살펴보면 다음과 같음.

- 지방공기업: 지방공기업법의 적용을 받고, 궤도·자동차운송·지방도로·주택· 토지개발, 시설관리 사업 등의 내용으로 전국적으로 410개 기관, 64,110명의 종사자가 근무하고 있음(직영기업 254개 기관, 11,951명 포함).

- 지방출자출연기관: 지방자치단체 출자·출연법의 적용을 받고, 장학교육·경제발전·문화체육예술·복지·연구·의료·신용보증 등의 사업 내용으로 전국적으로 821개 기관, 45,362명의 종사자가 근무하고 있음.

- 민간위탁: 지방정부가 제공해야 하나 직접 제공하기 어려운 서비스 일부에 대해서는 민간위탁으로 사업을 진행하고 있음. 이들은 지방공공기관은 아니나 서비스 성격상 지방공공기관과 유사한 면이 있음. 이번 연구에서는 ‘민간위탁’을 다루지 않을 것이나 이 역시 지방정부가 제공하는 공공서비스의 한 부분이란 점은 놓치고 갈 수 없음.

○ 지방공기업의 목적과 존재 이유: 지방공공기관은 지방자치단체의 출자출연이나 재정지원을 받아 설립 운영되는 기관으로 지역주민들이 필요로 하는 공공서비스를 생산·공급하는 역할을 수행하고 있음. 지방공공기관의 존재 이유는 사회적 차원의 보편적 필요와 공공적 사회적 가치 제공과 사회안전망을 구축하기 위한 것이므로 중앙정부 공공기관과 마찬가지로 중요성이 큼.

○ 지방공기업 운영과 관리: 지방공기업은 시민의 세금에 기초한 지자체 재정으로 운영되는 것인 만큼 운영과 관리가 투명하고 책임성 있게 이루어져야 하며, 다양한 주체들이 자신들의 사회 공공적 가치를 실현할 수 있도록 지원할 수 있도록 기관의 지속가능성과 자율적 경영이 담보되어야 함.

○ 문제점: 경제적 효율성보다는 공공성과 공익성 등을 우선시해야 하는 지방공공기관의 경우 지방공기업법과 지방출자출연법을 지방공공기관에 대한 ‘통제수단’이 아니라, ‘육성과 발전’을 위한 제도적 기반으로 인식하고, 지방공공기관의 역할을 재정립할 필요가 있음. 특히, 지방공공기관은 비민주적 지배구조, 지방자치단체장의 전횡, 재무상태의 취약성, 상시적인 낙하산 인사, 통제 위주의 경영평가, 행안부와 지자체의 이중적 지배구조 등 중앙정부 공공기관보다 더 많은 구조적인 문제를 안고 있으며, 이에 대한 관리 또한 미흡한 상황임.

○ 이 연구는 위와 같은 문제의식을 토대로 지방공공기관 중 지방공기업을 중심으로 거버넌스 현황과 문제점, 지방공기업노조 실태 파악, 지방공기업 거버넌스 개선 방안 모색, 그 과정에서 노동조합의 참여 방안을 검토하고자 함.

○ 현재 지방공기업 노조들은 한국노총 소속, 민주노총 소속, 총연맹 미가입 노조로 나누어져 있음. 이번 연구에서는 노조 일반 사항 실태 파악에서는 이들 모두를 포괄할 것이나 거버넌스 개선 방안을 위한 노조 참여 방안에 대한 노조 인식 조사 등은 한국노총 소속 노조에 집중하고자 함. 이는 소속 노총에 따라 조직화 전략, 참여전략 등 많은 면에서 차이가 있어 한 연구에서 동시에 포괄하기 어렵기 때문임.

<참고문헌>

유병홍·허 인·이정봉(2017), 지방공공기관 노사관계 발전방안에 관한 연구- 주요 지방자치단체 산하 공공기관별 비교사례를 중심으로, 한국노총 중앙연구원.

박현미·유병홍·신현경(2019), 노조 지역조직 활성화 과제 연구-한국노총을 중심으로, 한국노총 중앙연구원.

박현미ㆍ유병홍ㆍ고현주(2020), 한국노총 지역조직의 지자체 협력사업 실태와 과제- 지역노사민정협의회를 중심으로, 한국노총 중앙연구원.

박현미ㆍ유병홍ㆍ우상범(출간준비중), 지역 고용노동 거버넌스 구축과 노동조합의 과제-경기도 지역을 중심으로, 한국노총 중앙연구원.

‘지방공기업의 공공성 강화 및 사회적 가치 제고를 위한 지방공기업법 개정 국회 토론회’ 자료집.

‘지방자치단체 출자‧출연기관의 공공성 강화 및 민주적 운영을 위한 지방출자출연법 개정 토론회’ 자료집.

￭ 연구 내용 및 방법

○ 연구 주요 내용

· 지방공기업 거버넌스에 대한 선행연구 검토

· 지방공기업노조 현황 파악

· 지방공기업 거버넌스 개선방안 제시

- 지방공기업 거버넌스 현황 파악과 문제점 제시

- 행안부, 지자체 등 이중적 거버넌스 개선방안 제시

· 지방공기업 노정협의 방안과 노조 참여방안 제시

- 지자체와 산하 지방공기업 노조 간 집단교섭, 공동노사협의, 거버넌스 구축 방안 연구

- 행안부/지방정부와 지방공기업노조(상급단체) 간 노정협의체 구성 대안 제시

- 구체적인 형태로 지방공기업 기업별교섭, 지자체별 집단교섭, 지방공기업별 노사협의, 지자체 공기업 집단 노사협의, 공공연맹/공공부문 공대위 차원에서 행자부와 정책협의, 노동이사제 활성화방안 등을 예시로 들 수 있음.

○ 연구방법

· 공공부문 거버넌스에 대한 문헌 연구 검토

· 지방공기업/노조 현황 분석

· 지방공기업 교섭, 노조(노동자대표)참여에 관한 사례와 현황 분석

· 지방공기업 노사정 관계자 면접

- 지방공기업 관련 산별 간부, 사용자, 지자체 지방공기업 담당자, 전문가를 대상으로 거버넌스, 노조참여 방안 등에 대한 집중인터뷰 실시

- FGI 진행

· 노조 대상 설문조사: 한국노총 공공연맹 소속 노조 대상 설문조사

· 연구 자문단 운용: 연구 과정에서 연구 방법과 내용에 대한 의견 청취

· 정책토론회: 공공연맹 주관으로 연구 중간 보고 발표와 토론, 현장 사례 발표, 종합 토론 진행. 최종 연구 보고서에 반영.

· 연구진 토론: 전 과정에 걸쳐 연구진 토론을 통해 연구 내용 검토와 대안 모색.

￭ 기대효과 및 활용방안

○ 상대적으로 주목받지 못한 지방공기업, 지방공기업 거버넌스, 노조 참여 방안에 대한 관심 제고, 지속적인 연구 필요성 제기.

○ 지방공기업 거버넌스는 지방공기업 내부, 지방공기업과 지자체, 지방공기업과 중앙정부 관계로 다중적 거버넌스를 갖고 있어 중앙정부 공공기관보다 더 복잡한 상황임. 이에 대한 실태를 파악하여 그 과정에서 나타나는 문제점, 개선 방안을 살펴보고 이를 2022년에 구성될 신정부(중앙정부, 지방정부 모두 포함)에 주요 정책과제로 제시함으로써, 지방공공기관의 공공성 강화를 위한 지방공기업법, 출자출연법 개정 등 대안적 거버넌스 관련 제도개혁 마련.

○ 지방공기업의 제도적 운용 등에 대한 대안을 제시하고 향후 지방공기업의 임금, 노동조건의 결정, 운영과 공공정책 과정에서 노조 참여방안을 제시함으로써 지방공기업 노사관계 발전 토대 마련.

￭ 연구자

○ 책임연구자를 박현미 한국노총 중앙연구원 선임연구위원으로 하고 내·외부 전문가 2명이 공동연구원으로 결합함.

￭ 세부추진계획

일 정	세 부 사 업 내 용	비 고
2월	○ 선행연구와 사례 검토 ○ 기존 통계자료 분석 ○ 공동연구자 선정과 연구용역계약 체결
3~4월	○ 연구진 회의 개최 ○ 관련 조직 간담회 개최 ○ 설문조사와 면접조사 대상 사업장 사전 분석, 선정, 섭외 ○ 설문조사와 면접조사 설문지 설계와 검토, 파일럿 조사, 설문과 면접 진행 ○ 전문가 자문회의 개최 ○ 연구 중간점검 회의
5~6월	○ 설문조사와 면접조사 결과 분석과 검토 ○ 자문회의와 FGI 실시 ○ 보고서 초안 작성 ○ 정책토론회 개최
7~8월	〇 보고서 내용 반영 수정‧보완 작업 - 노동조합 간부, 조합원, 전문가, 사용자 단체, 정부 관계자 등 이해당사자 의견 수렴 ○ 외부평가와 평가내용 반영 수정‧보완 작업 ○ 보고서 작성 완료