￭ 연구 목적 및 배경

○ 본 연구는 국민연금에 대한 재정불안정성에 대한 문제가 지속해서 제기됨에 따라 공적연금개혁의 압력이 높아지는 가운데, 현행 (부분)부과방식의 소득비례기능을 가진 국민연금을 중심으로 공적연금을 강화시키는 모수적 개혁(parametric reform), 국민연금의 비중을 줄이고 정액방식의 기초연금을 중심으로 공적연금을 재구조화하는 구조적 개혁(structural reform)을 탐색하고, 공적연금개혁의 더 나은 방향을 모색하고자 함.

○ 우리나라의 인구구조는 OECD 국가 중에서 가장 급격하게 고령사회로 전이하고 있음. 통계청이 발표한 ‘2021 고령자 통계’를 보면, 올해 우리나라 65살 이상 고령인구는 전체 인구의 16.5%인 853만7천명으로 집계됨. UN은 65살 이상 인구가 전체 인구에서 차지하는 비율이 7%를 넘으면 ‘고령화 사회’, 14%를 넘으면 ‘고령사회’, 20%를 넘으면 ‘초고령사회’로 구분하는데, 우리나라는 이미 2017년 고령사회로 진입하였으며, 2025년에는 초고령사회에 진입할 것으로 전망되고 있음. 이처럼 고령인구의 급증과 동시에 여러 사회적 문제가 대두되고 있는데, 그중 가장 대표적인 문제로는 ‘노인빈곤’을 들 수 있음. 우리나라의 65세 이상 상대적 빈곤율은 43.2%에 달하고 있으며, 노인빈곤율은 OECD 회원 중 가장 심각한 수준(43.4%)으로 지적되고 있음. 이는 절반에 가까운 고령인구가 사회적 부의 분배에서 배제되고 있음을 의미함. 특히, 우리나라의 고령인구의 고용률은 OECD 회원국의 평균치인 22.3%보다 두 배가량 높은 편으로, 고령인구의 근로활동이 부족한 것은 아님(OECD, 2019). 반면, 우리나라의 연금지출은 GDP 대부 2.9%로, OECD 국가들의 평균인 8%DP 크게 미치지 못하고 있음. 즉 우리나라 인구구조의 변화로 인한 저출산·고령화가 심각한 가운데, 공적연금의 중요성이 강조되고 있음.

○ 우리나라의 공적연금제도는 국민연금제도와 특수직역연금제도(공무원연금, 군인연금, 사학연금)으로 분류되며, 공적연금제도의 가장 중요한 특징으로 연금급여와 연금보험료 수준을 들 수 있음. 많은 경우 연금급여 수준은 소득대체율(임금대체율)이라는 지표로 평가되며, 소득대체율은 은퇴 전의 노동소득 혹은 사업소득 대비 연금급여 수준을 의미함. 우리나라의 경우 2016년 현재 39.3%로, OECD 평균(52.9%)에 비하여 낮은 편인데, OECD 평균이 상당히 높은 것은 유럽 국가들의 소득대체율이 상대적으로 높은 수준을 유지하고 있기 때문임. 공적연금급여 지출의 주요 재원이 되는 연금보험료 부담 수준도 우리나라의 경우 낮은 편에 속함. GDP 대비 연금보험료 수입규모는 2017년 6.9%로서, OECD 평균(9.2%)에 비하여 낮은 수준이며, 연금급여 수준이 우리나라에 비하여 높은 스웨덴(10.0%), 핀란드(12.8%), 프랑스(16.7%), 스페인(11.3%), 이탈리아(12.8%)에 비하여 낮으며, 우리나라보다 연금급여 수준이 낮은 미국(6.2%)과 칠레(1.4%) 등에 비해서는 높은 편에 속함. 일본의 경우 소득대체율은 우리나라에 비하여 낮으나 연금보험료 수입 규모는 우리나라보다 높은 12.8%임. 일본의 연금보험료 수준이 이렇게 높은 이유는 일본의 노인인구 비중이 전 세계적으로 가장 높은 수준이기 때문임. 일본의 사례는 고령화의 진전속도가 전 세계적으로 가장 빠른 우리나라의 경우 향후 일본과 같이 높은 연금보험료 부담에도 불구하고 연금급여 수준을 낮은 수준에 머물 수밖에 없는 상황에 직면할 가능성 높다는 시사점을 주고있음.

○ 이러한 우리나라의 공적연금제도의 가장 큰 문제점으로는 ‘연금 재정의 불안정성’임. 현재 우리나라의 공적연금제도는 국민연금과 사학연금의 연금급여 지출액이 연금보험료 수입보다 낮아서 기초재정수지 흑자를 기록하고 있으나, 향후 이들 제도의 기초재정수지도 적자를 기록할 것으로 전망되고 있음. 이미 공무원연금과 군인연금의 경우 상당한 규모의 적자를 기록하고 있으며, 국민연금은 2060년경에는 기금이 고갈될 것으로 예상되고 있음. 특히 전국민을 대상으로 하며 공적연금의 기초재정수지 흑자를 유지하게 하는 국민연금에 대한 중요성이 높아지는 가운데 중앙정부는 1998년(1차), 2007년(2차) 국민연금법을 개정하기에 이르렀다. 과거 두 차례에 걸쳐 이루어진 국민연금법의 개정은 소위 모수적 개혁에 해당하는데, 모수적 개혁이란 구조적 개혁에 대비되는 개념으로서, 연금제도 자체의 구조는 그대로 유지하되 단지 보험료율, 급부금률 등의 모수(parameter)만의 조정을 의미한다. 반대로 구조적 개혁은 연금제도 자체의 구조를 완전히 바꾸는 식의 새로운 연금제도를 도입하는 것으로 개인계좌를 도입한 칠레의 연금개혁 등을 대표적으로 들 수 있음.

○ 공적연금개혁을 논의함에 있어 학계 등에서는 모수적 개혁과 구조적 개혁이 서로 충돌하고 있음. 지난 2017년 제4차 국민연금재정계산을 시작으로 2018년 경제사회노동위원회 내 ‘국민연금개혁과 노후소득보장 특별위원회’를 통한 사회적 논의가 진행된 바 있음. 당시 국민연금의 삭감된 소득대체율을 일부 복원하자는 노동시민사회 다수의 주장과 일부 기초연금 중심의 노후소득보장 개편에 대한 주장이 충돌하였으나 정치권에서는 아무런 개혁을 진행하지 않아 결국 미완의 과제가 된 바 있음. 중앙정부는 국민연금심의위원회를 통해 2022년 제5자 재정개선을 2022년 초부터 빠르게 진행할 계획임을 밝혔는데, 이때 공적연금개혁의 방향을 결정함에 있어서 어떠한 방식을 채택할 것인지가 매우 중요하게 다루어질 것으로 전망됨. 따라서 본 연구는 모수적 개혁과 구조적 개혁간의 차이점을 드러내고, 각각의 장단점을 확인함으로써 제5차 국민연금재정계산을 앞두고 공적연금개혁의 더 나은 방향을 모색하는데 활용하고자 함.

￭ 연구 내용 및 방법

○ 연구의 주요 내용 및 방법은 다음과 같음

○ 국내·외 통계를 활용한 우리나라 공적연금제도의 필요성 도출

- 통계청「경제활동인구조사」, 「인구동향조사」 등을 통한 우리나라의 저출산·고령화의 문제

국민연금관리공단「국민연금 통계연보」 등을 통한 공적연금 현황 제시 및 분석

우리나라 공적연금보험부담료, 공적연금의 소득대체율 등 현황 제시 및 분석

OECD 통계를 통한 우리나라 인구고령화의 위치 및 노인빈곤율 문제점 도출

우리나라 인구구조와 공적연금제도의 필요성 도출

○ OECD 국가 및 주요국의 연금체계 검토 및 시사점 도출

독일, 덴마크, 영국, 스웨덴 등 주요국들의 연금제도 분석 및 시사점 도출

우리나라의 향후 공적연금제도의 방향설정

노후소득보장제도로서 국민연금 및 기초연금의 기능 검토

모수적 개혁과 구조적 개혁의 장점 및 단점 비교분석

○ 국민연금 4차 재정추계와 개혁방안 논의 및 향후 현 재정추계 방안의 적합성 검토

선행연구 검토를 통한 2017년 제4차 국민연금재정계산의 문제점 검토

현재의 재정추계 방식 문제점 검토 및 개선방안 검토

구조개혁안의 다양한 형태 및 각각의 구조적 한계

실증연구: 모수개혁안에 대한 분석 1)국민연금 및 기초연금 급여액의 전체적 변화 2)계층별 연금수급액 변화의 비교 3)재정소요액 비교

○ 공적연금제도 및 공적연금개혁에 대한 인식조사

한국노총 산별연맹 조합원을 대상으로 공적연금제도에 관한 인식조사

결과를 토대로 조합원의 공적연금제도에 대한 욕구 파악

○ 공적연금개혁과 노동조합의 과제 도출

기존 통계자료 분석, 문헌연구, 연금추계 등의 결과를 토대로 노동조합의 정책과제 도출

모수적 개혁의 근거자료 확보 등 공적연금개혁방안의 방향 모색

￭ 기대효과 및 활용방안

○ 모수적 개혁과 구조적 개혁간의 차이점을 드러내고, 각각의 장단점을 확인함으로써 향후 공적연금개혁의 방향을 설정하는 것에 기여

○ 실증연구자료를 기반으로 학계 내 공적연금 개혁방향에 대한 논쟁을 다시금 조명시키는 촉매제 역할에 기여

○ 한국노총 차원에서의 공적연금 개혁방안의 기초자료 확보에 기여

○ 토론회 등을 통해 공적연금 개혁의 필요성을 의제화하고, 실태조사를 통해 조합원들의 공적연금 개혁에 대한 이해도 제고에 기여

￭ 연구자

○ 책임연구자를 장진희 한국노총 중앙연구원 연구위원으로 하고 내·외부 전문가 2명을 공동연구원으로 결합시킴.

￭ 세부추진계획

일 정	세 부 사 업 내 용	비 고
1~2월	○ 선행연구 및 사례 검토 ○ 기존 통계자료 분석 ○ 주제 제안 부서/조직 담당자 의견청취 ○ 공동연구자 선정 및 연구용역계약 체결
3~4월	○ 연구진 회의 개최 ○ 연구계획서 발표 회의 (연구내용 검토) ○ 국내·외 통계자료 분석(OECD, 국민연금 통계연보, 인구동향조사 등) ○ 실태조사 대상자 선정 및 관련 산별연맹 담당자 면담 ○ 실태조사 설문지 설계 및 검토 ○ 설문조사 진행
5~6월	○ 국내·외 법·제도 검토 ○ 공적연금(국민연금 등) 추계 ○ 설문조사 결과 분석 및 주제 제안 부서/조직 담당자 분석결과 공유 ○ 전문가 자문회의 개최 ○ 연구 중간점검 회의
7~8월	○ 실태조사 결과 분석 및 검토 ○ 관련 조직 담당자 회의 개최 ○ 보고서 초안 작성
9~11월	〇 공론화 토론회 개최 및 토론내용 반영 수정‧보완 작업 - 노동조합 간부, 조합원, 전문가, 사용자 단체, 정부 관계자 등 이해당사자 의견 수렴 - 산별 연맹 정책담당자와 조합원 등 약 50명, 한국노총 6층 대회의실 또는 국회 의원회관 ○ 외부평가 및 평가내용 반영 수정‧보완 작업 ○ 보고서 작성 완료