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1. 연구 배경 및 목적
비정규직과 정규직. 2017년 노동정책 이슈에서 가장 많이 회자된 단어들이다. 2017년 촛불시민혁명의 결과로 탄생한 새 정부는 우리 사회의 처참한 단면을 여실히 보여주는 비정규직 문제로부터 노동정책의 새로운 시작을 알렸다. 새 정부는 2017년 5월 비정규직 문제의 상징적 공간인 인천국제공항공사에서 ‘공공부문 비정규직 제로화’를 선언하고, 2017년 7월 이를 추진해 나가기 위한 구체적인 계획과 가이드라인을 발표했다.
공공부문 비정규직 문제는 과거 정부에서도 핵심적인 노동정책 이슈 중 하나였다. 노무현 정부에서는 비정규직 고용 시스템을 제도화한 현행 ‘비정규직 법 체제’가 마련되었고, 이명박, 박근혜 정부에서도 공공부문 비정규직 문제를 해소하기 위한 일련의 계획과 정책들이 마련되고 집행되었다. 그러나 과거 정부에서 추진된 비정규직 대책은 수치 감소에만 집중하고 있었을 뿐 비정규직을 양산하는 구조적 원인을 개선하는 데에는 관심이 없었다. 그 결과, 비정규직의 지속적인 유입도 막지 못하고, 무기계약직이라는 또 다른 형태의 비정규직을 양산하거나, 파견·용역과 같은 새로운 유형의 비정규직 유입으로 귀결되었다.
2016년 말 고용노동부 실태조사 결과에 따르면, 공공부문 비정규직은 총 311,000여명으로 공공부문 전체 인원의 16.39%에 이르고 있었다. 이 중 기간제 노동자는 191,000여명, 파견·용역 노동자는 120,600여명이었는데, 정부의 기간제 고용 통제로 인해 파견·용역 노동자가 2015년 115,000여명에서 120,600여명으로 오히려 증가하였다.
정부의 지속적인 비정규직 대책에도 불구하고, 비정규직 문제가 개선되지 않고 오히려 심화되고 있는 원인은 각 기관이 비정규직 문제에 미온적이거나 부정적이기 때문이 아니다. 정부는 IMF외환위기 이후 소위 ‘작은 정부론’내지 ‘신공공관리론’에 입각해 공공부문을 통제하고 운영해왔다. 김대중 정부 이후 현재에 이르기까지 공공부문 내에서는 외부수량적 유연성, 임금 유연성, 외부화가 각각 진행되거나 상호 유기적 상관관계를 맺으며 동시에 진행되고 있다.(유성규, 2017 : 102) 정부는 공공부문에 엄격한 예산 및 정원 통제를 가하면서도 다른 한편으로는 공공서비스 수준을 유지, 향상시킬 것을 요구했으므로, 공공부문 내 비정규직의 급속한 증가는 예정된 결과였다.
그 결과, 공공부문 내에는 예산과 정원의 통제로부터 비교적 자유롭고 단기 근로계약기간과 열악한 노동조건을 특징으로 하는 기간제 노동자들이 크게 증가하는 현상이 나타났다. 기간제 노동자들이 급증하자, 정부는 다시 기간제 노동자 고용에 대한 통제와 무기계약직 전환을 시작했고, 이는 공공부문 내 파견·용역 노동자와 같은 간접 고용 노동자들이 증가하는 이른바 풍선효과를 야기했다.
과거 정부의 비정규직 대책의 결과에서 확인할 수 있듯이, 비정규직 고용의 구조적 원인에 대한 처방 없이 수치 감소를 목표로 한 정책은 별다른 효과를 거두기 어렵다. 또한 서울시 정규직 전환 과정에서 나타난 부작용에서 확인할 수 있듯이, 면밀한 실태 분석, 이해 당사자 간 충실한 협의에 기반 하지 않은 정규직 전환은 무기계약직 차별 및 처우문제와 같은 새로운 문제의 출현, 심화로 이어질 수 있다.
이에, 본 연구에서는 실제 정규직 전환이 이뤄지고 있는 1단계 전환 대상 기관들에 대한 실태조사 및 설문조사를 통해, 현 정부가 현재 추진하고 있는 공공부문 정규직 전환 정책의 의의 및 문제점을 분석해 보고자 한다. 또한 그 분석 결과를 토대로 정부가 향후 2단계 추진 과정에 반영하거나 수정, 보완해야 할 정책적 시사점들을 정리해 보도록 한다. 아울러, 정규직 전환 1단계 추진 과정에서 나타난 노동조합 대응의 문제점을 정리하면서, 노동조합이 향후 2단계 추진 과정을 준비하면서 검토해야 할 지점들을 살펴보도록 한다.
2. 연구 방법 및 구성
본 연구는 정부가 2017년 7월에 발표한 「공공부문 비정규직 근로자 정규직 전환 추진계획」(이하 ‘정부 가이드라인’이라고 한다)에 의거해 1단계 정규직 전환이 실행되고 있는 기관들에 대한 실태조사와 설문조사를 기초로 이루어졌다.
실태조사는 정부가 1단계 전환 대상으로 정한 852개 기관 중 중앙행정기관 1곳, 지방자치단체 3곳, 공공기관 8곳, 지방공기업 2곳, 교육청(전국) 등 15개 기관에 대해 진행되었다. 설문조사는 정부가 1단계 전환 대상으로 정한 852개 기관의 약 10%에 해당하는 84개 기관에 대해 진행되었는데, 중앙행정기관 6곳, 지방자치단체 5곳, 공공기관 62곳, 지방공기업 11곳이 설문조사에 참여했다.
제1장 서론에서는 연구배경 및 목적, 연구방법 및 구성 등을 살펴보도록 한다.
제2장에서는 공공부문에서 비정규직 문제가 현재와 같이 심화된 구조적 원인과 배경을 살펴보도록 한다. 공공부문 비정규직 확대를 견인한 법적, 제도적 변화 과정을 살펴보고, 김대중 정부부터 박근혜 정부에 이르기까지 공공부문 비정규직이 어떻게 확대되어 왔는지 검토한다. 또한 공공부문 비정규직의 규모와 현황, 각 정부의 비정규직 대책의 결과로 양산된 무기계약직의 규모와 현황을 정리해 보도록 한다.
제3장에서는 현 정부가 추진하고 있는 공공부문 정규직 전환 정책의 추진 배경 및 내용을 살펴보도록 한다. 현 정부가 출범한 직후부터 공공부문 정규직 전환 정책을 실시하게 된 배경을 살펴보고, 정부 가이드라인을 중심으로 정규직 전환 정책의 구체적 내용을 검토하도록 한다. 정부가 설정한 정규직 전환 단계별 로드맵의 내용, 정규직 전환 추진 방법과 절차 등을 구체적으로 살펴보도록 한다.
제4장에서는 각 기관이 정규직 전환의 기준으로 활용하고 있는 정부 가이드라인 상 세부 기준의 내용을 살펴보도록 한다. 정규직 전환 기준의 세부적인 내용, 전환 예외 사유의 구체적인 내용 등을 정리하고, 현 정부가 제시한 전환 기준을 과거 정부, 서울시 기준과 비교해 보도록 한다.
제5장에서는 실태조사의 구체적인 조사 내용 및 방법을 살펴보고, 각 기관별 실태조사 결과를 구체적으로 분석해보도록 한다. 실태조사는 1단계 정규직 전환 대상 기관인 15개 기관에서 수행되었고, 비정규직 고용형태별 분포 및 현황, 정규직 전환 기준 및 실행 과정의 적정성, 정규직 전환 방식 및 절차의 적절성, 임금・근로조건 등 차별 및 처우개선 사항, 비정규직 양산의 구조적 원인 등 다섯 가지 조사 항목에 대해 이루어졌다.
제6장에서는 설문조사의 구체적인 조사 내용 및 방법을 살펴보고, 설문조사 결과를 구체적으로 분석해 보도록 한다. 설문조사는 1단계 정규직 전환 대상 852개 기관의 약 10%에 해당하는 84개 기관에서 수행되었고, 정규직 전환 심의 기구의 노동조합 참여도, 정규직 전환 절차의 진척도, 정규직 전환의 방식과 절차, 정규직 전환 과정에서의 근로조건 개선 여부, 정부의 정책적 지원 여부 등 10가지 설문 항목에 대해 이루어졌다.
제7장에서는 현 정부의 공공부문 정규직 전환 정책의 의의와 문제점을 정리해 보도록 한다. 현 정부의 공공부문 정규직 전환 정책의 의의와 문제점은 다양한 관점 및 각도에서 분석이 가능한데, 본 연구에서는 실태조사 결과 및 설문조사 결과를 토대로 정부 가이드라인에서 정한 1단계 정규직 전환 정책의 실행 과정에 초점을 맞추었다.
마지막으로 제8장에서는 제5장 및 제6장에서 정리한 실태조사 분석 결과 및 설문조사 분석 결과, 제7장에서 정리한 의의와 문제점을 토대로, 향후 정규직 전환 정책의 실행 과정에 반영되어야할 정책적 시사점들을 제시하도록 한다. 즉 2단계 전환의 실행에 앞서 정책적으로 검토되거나 수정, 보완되어야할 지점들을 정리하도록 한다. 또한 정규직 전환 1단계 추진 과정에서 나타난 노동조합 대응의 문제점을 정리하면서, 노동조합이 향후 2단계 추진 과정을 준비하면서 검토해야 할 지점들을 큰 틀에서 제시하도록 한다. | 
